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AFD Landtagsfraktion Sachsen mit Normenkontrollklage in Sachen Stiftungen – Bedeutung auch auf Bundesebene

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Möglicherweise dann auch ein „Sommerloch-Thema“, aber durchaus mit einem ernsten Hintergrund aus Sicht der AFD-Landtagsfraktion Sachsen.

Jener AFD-Landtagsfraktion, die bereits einmal siegreich vor dem Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, mit Sitz in Leipzig, geklagt hatte. Damals in eigener Sache in Bezug auf die Zulassung von Wahllisten zum sächsischen Landtag.

Nun geht die Landtagsfraktion erneut den Weg einer Normenkontrollklage über den Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen.

Hierzu hat man am gestrigen Tage eine Klage dem Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen zugestellt.

Derzeit erläutert man auf einer Landespressekonferenz in Dresden den genauen Hintergrund dieser Normenkontrollklage. 

Konkret heißt es in dem Antrag an den Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen:

Namens und im Auftrag sowie gemäß beigefügter Vollmachten (Anlage I) der Antragstellerinnen und Antragsteller

beantrage ich,

das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2019 und 2020 (Haushaltsgesetz 2019/2020) vom 14. Dezember 2018, SächsGVBl. S. 766, insoweit für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, als es sich durch Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 berühmt, als Rechtsgrundlage die Vergabe von staatlichen Mitteln an parteinahe Stiftungen bzw. Vereine zu regeln und abzudecken.

Zitat Ende

Dieser Antrag der AFD-Landtagsfraktion hat dann möglicherweise durchaus „Sprengstoffcharakter“ auf Bundesebene, denn gerade Stiftungen der einzelnen Parteien werden ja oft für politische Zwecke genutzt.

Genau dies will die AFD genauer und enger geregelt haben.

Insofern werden natürlich auch viele Berliner Politiker gespannt sein, wie der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen in Leipzig diese Normenkontrollklage der AFD beurteilen wird.

Hier der Antrag an den Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen im Wortlaut:

 

An den

Verfassungsgerichtshof

des Freistaates Sachsen

Harkortstraße 9

04107 Leipzig

Antrag

 

im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle

der Abgeordneten des Sächsischen Landtags

  1. André Barth,
  2. Mario Beger,
  3. Jörg Dornau,
  4. Volker Dringenberg,
  5. Torsten Gahler,
  6. Christopher Hahn,
  7. René Hein,
  8. Holger Hentschel,
  9. Carsten Hütter,
  10. Martina Jost,
  11. Wolfram Keil,
  12. Joachim Keiler,
  13. Tobias Keller,
  14. Thomas Kirste,
  15. Jörg Kühne,
  16. Roberto Kuhnert,
  17. Mario Kumpf,
  18. Lars Kuppi,
  19. Ulrich Lupart,
  20. Norbert Mayer,
  21. Jens Oberhoffner,
  22. Romy Penz,
  23. Frank Peschel,
  24. Gudrun Petzold,
  25. Thomas Prantl,
  26. Frank Schaufel,
  27. Timo Schreyer,
  28. Doreen Schwietzer,
  29. Ivo Teichmann,
  30. Thomas Thumm,
  31. Roland Ulbrich,
  32. Jörg Urban,
  33. Rolf Weigand,
  34. André Wendt,
  35. Alexander Wiesner,
  36. Sebastian Wippel,
  37. Hans-Jürgen Zickler,
  38. Jan-Oliver Zwerg

 

– alle Bernhard-von-Lindenau-Platz 1, 01067 Dresden.

Namens und im Auftrag sowie gemäß beigefügter Vollmachten (Anlage I) der Antragstellerinnen und Antragsteller

beantrage ich,

 das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2019 und 2020 (Haushaltsgesetz 2019/2020) vom 14. Dezember 2018, SächsGVBl. S. 766, insoweit für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, als es sich durch Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 berühmt, als Rechtsgrundlage die Vergabe von staatlichen Mitteln an parteinahe Stiftungen bzw. Vereine zu regeln und abzudecken.

 

 

 

 

Begründung

 

Teil 1. Sachverhalt und Stand der Verfassungsrechtsprechung zur Staatsfinanzierung parteinaher Stiftungen und Vereine

 

  1. Gegenstand des verfassungsprozessualen Angriffs

 

  1. Dimension des Problems

 

Parteinahe Stiftungen und Vereine werden auf den verschiedenen Ebenen des Bundesstaates aus einer Mehrzahl von Haushaltstiteln finanziert. Auf Bundesebene werden Mittel bereitgestellt über die Budgets des Bundesministeriums des Innern, des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, des Auswärtigen Amts, des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie des Deutschen Bundestages.

 

Holger Klaassen, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern, 2016, S. 60 ff.

 

Hinzu kommen erhebliche weitere Mittel aus Landes- und Kommunalhaushalten, die für den Bürger und Steuerzahler teilweise nur unter erheblichen Schwierigkeiten zu ermitteln sind, weil sie unter Haushaltstiteln mit unklaren Bezeichnungen versteckt werden bzw. unter zahlreichen Einzeltiteln „gestreut“ werden. Überdies weisen die parteinahen Stiftungen und Vereine selbst ihre Mittelherkunft nicht durchweg nach Zuwendungsgebern aus. Zur Unübersichtlichkeit für den Bürger trägt ferner bei, dass rechtlich selbständige Landeseinrichtungen der parteinahen Stiftungen und Vereine zusätzlich als Empfänger von Steuermitteln in Erscheinung treten.

 

Klaassen, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern, 2016, S. 62 ff.

 

Speziell für den Freistaat Sachsen kennt nach eigenen Angaben nicht einmal die Staatsregierung – immerhin die Autorin des Haushaltsplans (!) – den Gesamtumfang und die Gesamtumstände der finanziellen Förderung der parteinahen Stiftungen und Vereine. Zu Sachsen stellt Holger Klaassen in seiner Düsseldorfer Dissertation „Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern“ insofern fest: „Die Staatskanzlei bestätigte, dass ‚ausweislich der jährlichen Haushalts- und Wirtschaftspläne … einige Einrichtungen noch Projektmittel von der Landeszentrale bzw. der Bundeszentrale für politische Bildung‘ erhielten, weitergehende Informationen darüber jedoch nicht vorlägen“.

 

Klaassen, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern, 2016, S. 126.

 

Nicht einmal die Regierung des Freistaates hat somit für ihren Bereich den Gesamtüberblick über Transfers öffentlicher Mittel an parteinahe Stiftungen und Vereine. Dabei liegt es auf der Hand, dass die Kenntnis der Gesamtförderung und ihrer Verteilung auf die einzelnen Förderbewerber einer der grundlegenden Voraussetzungen eines jeden verfassungskonformen Förderprogramms zu sein hätte.

 

Dazu unten Teil 3, B. I.

 

Hier soll hinsichtlich der Dimension der Gesamtproblematik vorab der Hinweis gegeben werden, dass 2017 alleine aus Mitteln des Bundeshaushalts mehr als 580 Millionen Euro (!) auf unterschiedlichen Wegen an die parteinahen Stiftungen und Vereine der Parlamentsparteien gelangten. Das sind rund 100 Millionen Euro mehr als für den Katastrophenschutz/Zivilschutz der Bevölkerung zur Verfügung gestellt wurden.

 

Nun ist es nicht etwa so, dass die öffentliche Finanzierung aus dem Landeshaushalt angesichts der kaum fassbaren Größenordnung der Geldflüsse an diese Nebenorganisationen der Parteien auf Bundesebene irrelevant würde. Vielmehr wird die verfassungsrechtliche Problematik der aktiven Verfälschung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb durch die zusätzlich ausgeschütteten Landesmittel weiter verschärft. Die verfassungsrechtliche Betrachtungsweise kann also nicht dahin gehen, die „wenigen Millionen“ aus dem Landeshaushalt gingen angesichts des viel größeren Füllhorns, das die regierenden Parlamentsparteien im Bund über ihren parteinahen Stiftungen und Vereinen ausschütten, gewissermaßen in Richtung der Bedeutungslosigkeit. Nein, mit der weiteren Erhöhung auf Landesebene gewinnt jeder einzelne Bestandteil dieser Gesamtfinanzierung aus öffentlichen Mitteln, der sich zugleich immer mehr der staatlichen Vollfinanzierung (Ausweislich der aktuellen Jahresberichte liegt diese Quote für die Friedrich-Ebert-Stiftung bei 97%, für die Konrad-Adenauer-Stiftung bei 98,6%, für die Heinrich-Böll-Stiftung bei 99,7% und für die Rosa-Luxemburg-Stiftung bei 99,9%.) annähert, an Gewicht für die verfassungsrechtliche Prüfung.

 

 

 

  1. Zuschüsse für parteinahe Stiftungen und Vereine für „politische Bildung“

 

In Sachsen gibt es weder eine spezialgesetzliche Regelung noch eine Förderrichtlinie für die Zuwendungen an parteinahe Stiftungen und Vereine. Alleine der Haushaltsplan i.V.m. dem Haushaltsgesetz und den allgemeinen Vorschriften der §§ 23, 44 SäHO werden zugrunde gelegt. Vom Haushaltsgesetzgeber für verbindlich erklärte sog. „Erläuterungen“ befassen sich inhaltlich mit den Voraussetzungen der Förderung der parteinahen Stiftungen und Vereine. Im Interesse einer verfahrensökonomischen Abschichtung des Antragsgegenstandes gegenüber dem Gesamtkomplex der gesetzlich ungeregelten, wilden Politikfinanzierung im Freistaat Sachsen greift der vorliegende Normenkontrollantrag lediglich die Zuschüsse nach Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 an, die parteinahe Stiftungen und Vereine als „Einrichtungen für politische Bildung“ erhalten sollen. Bislang legt der Haushaltsgesetzgeber diese Zuschüsse für parteinahe Stiftungen und Vereine (sowie darüber hi-nausgehende Finanzzuweisungen für einzelne „Projekte“) mit dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Freistaates Sachsen fest. Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die betreffenden Teile dieses Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans. Die angegriffene Regelung in Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 lautet wie folgt:

 

 

Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung

 

Nach § 35 Abs. 2 Satz 1 SäHO wird zugelassen, dass den Stiftungen auch projektgebundene Zuwendungen aus anderen Titeln des Staatshaushalts gewährt werden.

 

Die Erläuterungen sind verbindlich.

 

Erläuterungen:

 

Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung werden an solche Einrichtungen (Stiftungen und Vereine) gezahlt, die rechtlich und tatsächlich von den ihnen nahestehenden Parteien unabhängig sind und ihre Aufgaben selbstständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit wahrnehmen sowie politische Zielvorstellungen verfolgen, die verfassungskonform sind und einer dauerhaften politischen Grundströmung entsprechen. Dies setzt ein gewisses Maß an zeitlicher und inhaltlicher Präsenz voraus, die zumindest ein mehrjähriges und nachhaltiges verfassungsgemäßes Wirken und Handeln der Stiftung bzw. des Vereins im Freistaat Sachsen erfordert. Zunächst müssen diejenigen Parteien, die der Stiftung bzw. dem Verein nahestehen, in den vorangegangenen zehn Jahren vor Inkrafttreten eines jeweiligen Haushaltsgesetzes mindestens fünf Jahre im Sächsischen Landtag mit einer Fraktion vertreten sein. Darüber hinaus kommt eine Förderung nur in Betracht, wenn die Einrichtung in den letzten drei Jahren vor Inkrafttreten des jeweiligen Haushaltsgesetzes nachweislich regelmäßige Aktivitäten der politischen Bildung im Freistaat Sachsen entfaltet hat. Soweit die der Stiftung oder dem Verein nahestehende Partei im Sächsischen Landtag nicht mehr (mit einer Fraktion) vertreten ist, wird die institutionelle Förderung noch bis zum Außerkrafttreten des Haushaltsgesetzes gewährt, in dessen zeitlichem Anwendungsbereich die Wahlperiode, in der diese Partei nicht mehr im Sächsischen Landtag vertreten ist, endet.

 

Soweit die grundsätzlichen Voraussetzungen für eine Förderung vorliegen, werden die Zuschüsse den politischen Stiftungen bzw. Vereinen entsprechend der Sitzverteilung der hinter den Stiftungen stehenden Parteien im Sächsischen Landtag und im Deutschen Bundestag zugewiesen. Bei der Berechnung ist jeweils zu 50 % die Sitzverteilung der beiden letzten Bundes- und Landtagswahlen in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens eines jeweiligen Haushaltsgesetzes laufenden Legislaturperiode des Sächsischen Landtages und des Deutschen Bundestages zu Grunde zu legen. In den in der folgenden Tabelle aufgeführten Zuweisungsbeträgen an die politischen Stiftungen bzw. Vereine ist jeweils ein fester Sockelbetrag von 100,0 T€ für die jeweilige politische Strömung enthalten. Die Konrad-Adenauer-Stiftung e. V., die Rosa-Luxemburg-Stiftung e. V., Weiterdenken-Heinrich Böll Stiftung Sachsen e. V. sowie die Wilhelm-Külz-Stiftung erhalten je 100,0 T€ als Sockelbetrag und die Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. sowie das Herbert-Wehner-Bildungswerk e. V. gemeinsam einen Sockelbetrag von 100,0 T€. Die Zuschüsse werden an die folgenden politischen Stiftungen bzw. Vereine für Zwecke der politischen Bildung zugewiesen:

 

                                                                                                              2019 T    2020 T€

 

  1. Konrad-Adenauer-Stiftung e. V. 633,2 633,2.
  2. Rosa-Luxemburg-Stiftung e. V. 310,8 310,8.
  3. Weiterdenken-Heinrich Böll Stiftung Sachsen e. V. 210,7 210,7
  4. Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. 180,8 180,8
  5. Herbert-Wehner-Bildungswerk e. V. 180,8 180,8
  6. Wilhelm-Külz-Stiftung 175,6 175,6

 

 Summe                                                                                                   1.691,9    1.691,9

 

Die Zuwendung erfolgt im Rahmen einer institutionellen Förderung nach Vorlage eines Haushalts- und Wirtschaftsplanes. Projektgebundene Zuwendungen aus anderen Titeln des Staatshaushaltes werden von der institutionellen Förderung abgegrenzt.

 

Auszug Haushaltsplan, Anlage II.

 

 

 

  1. Für das Haushaltsrecht typische Entstehungsgeschichte

 

Eine bemerkenswerte historische Begebenheit beim Zustandekommen der gerade unter 2. zitierten, heute gültigen „Erläuterung“, die sich berühmt, für die Vergabe eine verbindliche und zureichende Rechtsgrundlage darzustellen, soll hier in Erinnerung gebracht werden. Diese Begebenheit zeigt in tatsächlicher Hinsicht ganz konkret mit unmittelbarer Folge für den Prüfungsgegenstand die Demokratie- und Rechtsstaatsferne der Prozesse auf, nach denen sich gegenwärtig die Festlegung der staatlichen Förderung der parteinahen Stiftungen und Vereine vollzieht.

 

Noch im Doppelhaushalt 2009/2010 hieß es: „Dies setzt voraus, dass diejenigen Parteien, die der Stiftung bzw. dem Verein nahestehen, im Deutschen Bundestag oder im Sächsischen Landtag mindestens in zwei Wahlperioden vertreten sind.“ (Hervorhebung hinzugefügt).

 

Im Haushaltsgesetz 2011/2012 wurde daraus dann: „Zunächst müssen diejenigen Parteien, die der Stiftung bzw. dem Verein nahestehen, im Sächsischen Landtag und im Deutschen Bundestag ununterbrochen mindestens in zwei Wahlperioden vertreten sein.“ (Hervorhebung hinzugefügt).

 

Die Änderung vollzog sich – für das Haushaltsgesetzgebungsverfahren typisch – ohne jede Begründung und ohne jede öffentliche Erörterung. Zu diesem Vorgang sei hier ein wissenschaftliches Werk zitiert, die Düsseldorfer Dissertation von Holger Klaassen, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern, 2016, S. 128 f.:

 

Politische Umsetzung der Nichtförderung des Bildungswerkes der NPD

Der explizite Hinweis auf die verfassungskonformen Zielvorstellungen ist wohl auf die relative Stärke der NPD im Freistaat Sachsen zurückzuführen. Nachdem diese im Jahr 2009 zum zweiten Mal in Folge in den sächsischen Landtag eingezogen ist, wurde in der Presse bereits berichtet, dass deren im Jahr 2005 gegründetes „Bildungswerk für Heimat und nationale Identität“ nach den Erläuterungen des Haushaltstitels die objektiven Voraussetzungen (durch das erneute Einziehen in den Landtag) für die Förderung erfülle und mit einer Förderung von ca. 100.000 EUR zu rechnen sei. Eine Ablehnung der Förderung nur aufgrund etwaiger nicht verfassungskonformer Ziele der Einrichtung sei riskant, da diese einer zu erwartenden gerichtlichen Überprüfung bis hin zum BVerfG mit recht hoher Wahrscheinlichkeit nicht standhalten würde. Dies war sicherlich einer der Gründe dafür, dass der Haushaltsgesetzgeber die in den Erläuterungen verbindlich festgelegten Voraussetzungen zum Haushaltsjahr 2011 dahingehend änderte, dass statt eines direkt aufeinanderfolgenden erneuten Einziehens in den Land- oder Bundestag die der Einrichtung nahestehende Partei zweimal in Folge in den Land- und Bundestag eingezogen sein muss. Durch diese minimale Änderung konnte das NPD-Bildungswerk ausgeklammert werden, ohne dass eine der anderen bereits geförderten Einrichtungen aus der Förderung herausgefallen wäre. So wünschenswert das Ergebnis dieser Änderung auch sein mag, so sehr verdeutlich der Fall aber, wie wenig transparent die Entscheidungen bezüglich der Stiftungsfinanzierung ohne das Bestehen einer gesetzlichen Grundlage in der Praxis ablaufen. Da der umgebende Text in den Erläuterungen exakt gleich geblieben ist und nur das Wort „oder“ durch „und“ ersetzt wurde, fällt die Änderung überhaupt nur bei ganz genauem Hinsehen auf. Wären die Finanzierung und ihre Voraussetzungen in einem speziellen Gesetz geregelt, hätte eine solche Änderung nur in einem öffentlichkeitswirksamen Gesetzgebungsverfahren stattfinden können, in dem sie auch hätte begründet werden müssen. Es steht dem Gesetzgeber zwar grundsätzlich frei, nach welchen Kriterien er die Mittel vergibt, solang er sich an den allgemeinen Gleichheitssatz hält; im vorliegenden Fall hätte man aufgrund der besonderen Konstellation bei der Änderung nur dieses Wortes aber sogar an das Vorliegen eines (unzulässigen) Einzelfallgesetzes denken können. Durch die relative Leichtigkeit, mit der die Erläuterungen zu den Haushaltstiteln aber geändert werden können, ist diese kleine, für das Bildungswerk der NPD aber elementare Änderung in den Haushaltberatungen womöglich nicht einmal den NPD-Abgeordneten selbst aufgefallen.

 

Dieser Vorgang, der aus der konkreten Entstehungsgeschichte der angegriffenen Norm stammt, ist eine außergewöhnliche tatsächliche Illustration für die verfassungsrechtlichen Probleme einer Regelung nur durch Haushaltsplan, die unter Teil 3, A., II. rechtlich aufgearbeitet werden.

 

 

 

 

 

 

  1. Bisher keine umfassende verfassungsgerichtliche Prüfung aufgrund beschränkter Prüfungsreichweite im Organstreitverfahren

 

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem sog. „Stiftungsurteil“ die vom vorliegenden Normenkontrollantrag primär aufgeworfene Frage, ob die Vergabe der Mittel an parteinahe „Stiftungen“ einer besonderen Rechtsgrundlage in Gestalt eines formellen und materiellen Gesetzes bedurft hätte, offengelassen, weil diese der Prüfung im Prüfungszuschnitt des seinerzeitigen Organstreitverfahrens nicht zugänglich war:

 

Nach alledem kann dahinstehen, ob es zur Vergabe der Globalzuschüsse neben deren Bereitstellung und den dazu gegebenen Erläuterungen im Bundeshaushaltsplan zum Haushaltsgesetz 1983 noch einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedurft hätte. Fest steht, daß die Ast. aus der von ihr vermißten, zusätzlichen gesetzlichen Regelung eigene Rechte nicht hätte herleiten können. Für eine weitergehende Prüfung ist im Organstreit kein Raum.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 –, NVwZ 1986, 2499, BVerfGE 73, 1 ff.

 

Im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 2015

 

– 2 BvE 4/12, NVwZ 2015, 1361.

 

wurden die Anträge im dort zugrundeliegenden Organstreitverfahren wegen Verfristung für unzulässig erkannt. Die im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle primär aufgeworfene Frage der Erforderlichkeit einer formellen und materiellen gesetzlichen Grundlage jenseits des Haushaltsplans wurde somit auch in diesem jüngeren Organstreitverfahren nicht entschieden: „Mit dem Antrag zu 2, erster Spiegelstrich rügt die Ast., dass es der Ag. als Gesetzgebungsorgan unterlassen habe, das bisherige unkontrollierte sowie unbegrenzte Entscheidungsverfahren funktionsgerecht auszugestalten und die Höhe der staatlichen Mittel für die Fraktionen, die Abgeordnetenmitarbeiter und die parteinahen Stiftungen durch ein materielles (Leistungs-)Gesetz zu regeln sowie die verwendeten Mittel im Haushaltsplan spezifiziert auszuweisen. Da sie sich damit gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen wendet, wird die Frist des § 64 Absatz 3 BVerfGG spätestens in Lauf gesetzt, wenn der Ag. sich erkennbar eindeutig weigert, in einer Weise tätig zu werden, die die Ast. zur Wahrung ihres verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (vgl. …) Demgemäß ist die Antragsfrist vorliegend verstrichen.

Die Finanzierung parteinaher Stiftungen ist bislang zwar nicht gesetzlich geregelt, aber die Mittel werden seit Einführung der Globalzuschüsse im Jahr 1967 in den jährlichen Haushaltsplan eingestellt. Es ist auch hier weder dargelegt noch sonst ersichtlich, weshalb die im Jahr 1981 gegründete Ast. erst im Jahr 2012 gegen das fortdauernde Unterlassen des Ag. vorgeht, die Höhe der staatlichen Mittel für die politischen Stiftungen durch ein materielles Gesetz zu regeln und die verwendeten Mittel im Haushaltsplan spezifiziert auszuweisen.“

 

BVerfG v. 15. Juli 2015 – 2 BvE 4/12 –, juris Rn. 110 ff.

 

Und nochmals wiederholt das Bundesverfassungsgericht in einem kurzen anschlies-senden obiter dictum das Argument, dass es dem Betroffenen egal sein könne, ob er denn aufgrund Bundeshaushalts oder eines speziellen Leistungsgesetzes benachteiligt wird: „Im Übrigen erschließt sich nicht, inwieweit die Vergabe der staatlichen Zuschüsse im Bundeshaushalt im Vergleich zu einer Vergabe durch ein Leistungsgesetz einen Eingriff in das Recht der Ast. auf Chancengleichheit enthalten soll.

 

BVerfG v. 15. Juli 2015 – 2 BvE 4/12 –, juris Rn. 110 ff.

 

Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bietet im Gegensatz zu diesen Organstreitverfahren die Möglichkeit, diese verfassungsrechtlich höchst umstrittene Frage objektiv und vollumfänglich einer verfassungsgerichtlichen Klärung zuzuführen. Hiernach erscheint es um so mehr geboten, die bedeutsamen verfassungsrechtlichen Streitfragen der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen und Vereine der umfassenden objektiven Überprüfung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zuzuführen. Der demokratische Souverän des Freistaates Sachsen hat dies durch seine Wahlentscheidung am 1. September 2019 ermöglicht und einer starken parlamentarischen Opposition somit zugleich den Auftrag hierzu erteilt.

 

 

 

III. Anerkennung von „Spillover“-Effekten zugunsten der „nahestehenden“ Parlamentsparteien durch die Verfassungsrechtsprechung

 

Die verfassungsrechtlichen Grenzen der staatlichen Finanzierung politischer Parteien dürfen auch nicht durch eine staatliche Finanzierung von politischen Stiftungen unterlaufen werden.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 –, BVerfGE 73, 1 ff.

 

Daher ist die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Vergabe von Zuschüssen an eine parteinahe Stiftung nach der Verfassungsrechtsprechung abhängig von einer strikten Trennung zwischen ihr und der politischen Partei, der sie nahe steht.

 

BVerfGE 73, 1, 34; Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 45.

 

Hinsichtlich dieser eigentlich erforderlichen strikten Trennung erkannte das Bundesverfassungsgericht aber bereits in seinem „Stiftungsurteil“ weiter, dass § 11 Absatz 2 Satz 3 PartG i. d. F. des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. 12. 1983 (BGBl I, 1577), wonach Vorsitzender und Schatzmeister einer Partei nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Funktionen ausüben dürfen, „insoweit nur Mindesterfordernisse“ aufstellt.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2497; so auch VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 45 zu § 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG, § 55 Abs. 1 Satz 3 AO – politische Parteien dürfen keine Spenden von ihnen nahe stehenden politischen Stiftungen annehmen, diese dürfen keine Mittel zur Unterstützung einer ihnen nahe stehenden politischen Partei verwenden.

 

Außerdem erkennt es verschiedene den „nahestehenden“ Parteien günstige Effekte aus der Betätigung der parteinahen Stiftungen und Vereine: „Die Organe der Stiftungen sind indes stark mit führenden Mitgliedern der nahestehenden Parteien durchsetzt. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme gehen von den Organen der Stiftungen, insbesondere den Vorständen, Anregungen und Vorschläge für Themen aus, die von den Stiftungen im Rahmen ihrer Programme untersucht und behandelt werden.“

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2498.

 

Und weiter: „Unbeschadet der Abgrenzbarkeit der Tätigkeit der Stiftungen von derjenigen der politischen Parteien, deren grundsätzlichen politischen Vorstellungen sie sich verbunden fühlen, ist nicht zu verkennen, daß ihre Arbeit insbesondere auf den Gebieten der Forschung, der Materialsammlung und -aufbereitung, der Publikation, der Pflege internationaler Beziehungen, aber auch der politischen Bildung im engeren Sinne der ihnen jeweils nahestehenden Partei in einem gewissen Maße zugute kommt. Durch die Tätigkeit der Stiftungen gelangen die Parteien in den Besitz von Erkenntnissen, die es ihnen erleichtern, ihre Aufgaben wahrzunehmen, etwa tagespolitische Folgerungen aus längerfristigen gesellschaftlichen Entwicklungen zu ziehen. Auch wenn die Ergebnisse der in den Stiftungen geleisteten Arbeit der Öffentlichkeit und damit auch allen Parteien zugänglich sind, ergibt sich doch aus ihrer spezifischen, jeweils der Interessenlage einer bestimmten Partei zugewandten Aufgabenstellung, daß diese daraus regelmäßig einen größeren Vorteil ziehen wird als andere.“

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2499.

 

Schon aufgrund dieser verfassungsgerichtlich grundlegend anerkannten „Spillover“-Effekte zugunsten der jeweils „nahestehenden“ Parteien verdichten sich – bereits ohne weitere konkrete, darüber hinausgehende Tatsachennachweise – die Anzeichen für die Wesentlichkeit der hier schlicht durch Haushaltsansatz „geregelten“ Rechtsfrage.

 

 

 

  1. Offenkundige Fehlentwicklungen/Kontrolldefizite in Sachsen, die nicht als „irrelevante Ausreißer“ durchgehen können

 

Die vom Bundesverfassungsgericht noch 1986 im „Stiftungsurteil“ nach Beweisaufnahme für den Bereich der Finanzierung aus dem Bundeshaushalt gezogene Schlussfolgerung, dass die parteinahen Stiftungen „rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen“ seien, „die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen“ und „auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren“, kann für die Betätigung der parteinahen Stiftungen und Vereine in Sachsen heute schon dann offenkundig nicht gelten, wenn man sich auch nur einen Grobüberblick über die aus öffentlich zugänglichen Quellen zu erhaltenden tatsächlichen Informationen über deren Tätigkeit verschafft.

 

 

 

  1. Langjährige unbeanstandete Überschreitungen der bereits im „Stiftungsurteil“ des Bundesverfassungsgerichts gezogenen Grenzen

 

Insbesondere können folgende 1986 nach Beweisaufnahme getroffenen Annahmen des Bundesverfassungsgerichts für die heutige Situation in Sachsen nicht bestätigt werden: „Die Stiftungen führen keine besonderen Veranstaltungen oder Trainingsprogramme für Mandatsbewerber der Parteien durch. Vielmehr sind alle Veranstaltungen der Stiftungen, auch solche, die – wie z. B. Rhetorikseminare – dem individuellen Argumentationstraining dienen, allgemein zugänglich…“

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2498

 

Und diesen Punkt weiter präzisierend: „Es ist den Stiftungen verwehrt, in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag und für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen.“ Unvereinbar hiermit wären z. B. auch die „Durchführung von geschlossenen Schulungsveranstaltungen für aktiv am Wahlkampf Beteiligte“.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2497.

 

In Sachsen – aber nicht nur hier – ist es heute sehr wohl so, dass die parteinahen Stiftungen und Vereine in Seminaren sehr gezielt die Anhängerschaft der ihnen „nahestehenden“ Parteien auf Kandidaturen, insbesondere im Kommunalbereich, vorbereiten und in unmittelbar wahlkampfbezogenen Themen schulen. Als Beleg fügen wir in der Anlage Beispiele hierfür bei, die aus öffentlich zugänglichen Quellen ersichtlich waren.

 

Anlagen III–X.

 

Für Bildungsveranstaltungen dieser Organisationen werden nicht selten Referenten eingeladen, die gleichzeitig Mitglieder der ihnen nahestehenden Parteien sind und die deren Auffassung zu den politischen Themen vermitteln. Auf den Veranstaltungen gibt es überdies die Möglichkeit, Nachwuchs für die Partei zu rekrutieren und zugleich in Themen zu schulen, die typischerweise für die Arbeit in der betreffenden „nahestehenden“ Partei verwertet werden, häufig zunächst einmal auf der Kommunalebene, wo der so wichtige Unterbau der Partei und deren politischer Nachwuchs nur dann im gewünschten Maße gefördert werden kann, wenn eine Vielzahl von Personen in diesem Bereich geschult werden. Eine unmittelbare und nachhaltige Auswirkung auf die Position der „nahestehenden“ Partei im politischen Wettbewerb kann hier nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden.

 

Nicht weniger bedenklich ist es, wenn die parteinahen Stiftungen und Vereine wissenschaftliche oder pseudowissenschaftliche Werke finanzieren, erstellen und herausgeben, die die ihnen nahestehende Partei in besonders positiver Weise hervorheben bzw. gar beweihräuchern.

 

Beispiel in Anlage XI.

 

Die deutliche Abweichung der heutigen Situation in Sachsen von dem durch das Bundesverfassungsgericht gezeichneten „Idealbild“ einer von der „nahestehenden“ Partei gleichwohl distanzierten und in Offenheit tätigen Stiftung zeigt sich unter anderem auch darin, dass diese Organisationen nicht nur kritische Äußerungen zu politischen Gegnern ihrer jeweiligen „nahestehenden“ Partei veröffentlichen, sondern sogar geschlossene Streitschriften gegen politische Wettbewerber der ihnen jeweils „nahestehenden“ Partei finanzieren und unter dem Namen der parteinahen Stiftung bzw. des parteinahen Vereins veröffentlichen. Mit der Entfaltung einer derart hohen gegnerischen Aufmerksamkeit gegenüber dem politischen Wettbewerber der ihr „nahestehenden, aber doch von ihr distanzierten“ Partei besorgt der parteinahe Verein typischerweise ein Geschäft der nahestehenden Partzei selbst, auch wenn dies im Gewande einer wissenschaftlichen Einkleidung daherkommen mag.

 

Extrembeispiele für diese Vorgehensweise gerade aus dem Freistaat Sachsen werden als Beweismaterial angehängt.

 

Anlagen XII-XXV.

 

Es liegt angesichts des Verfassungsgebotes staatlicher Neutralität auf der Hand, dass staatlich finanzierte Institutionen niemals einer am von Verfassungs wegen chancengleichen demokratischen Wettbewerb beteiligten politischen Partei ein solches Maß an unmittelbarer gegnerischer Aufmerksamkeit widmen dürfen. Das sollte umso mehr einleuchten, wenn es sich bei der staatlich praktisch vollfinanzierten Institution um eine parteinahe Stiftung oder einen parteinahen Verein handelt und die dieser nahestehende politische Partei somit ein direkter Wettbewerber der angegriffenen Partei ist.

 

Diese Zusammenhänge ergeben sich auch keineswegs „zufällig“. Nein – fatalerweise ist es die Anknüpfung des Verteilungsprogramms an den Wahlerfolg der „nahestehenden“ Parlamentsparteien, die einen offenkundigen Anreiz zu dieser Art des Missbrauchs setzt. Die parteinahen Stiftungen und Vereine haben dadurch ein offensichtliches und unmittelbares Interesse an dieser Überschreitung eigentlich selbstverständlicher verfassungsrechtlicher Grenzen. Je erfolgreicher nämlich die Partei ist, umso mehr Gelder bekommt auch die Stiftung.

 

Auch weil die hier zur Normenkontrolle gestellten „Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung“ schon ganz offiziell nach dem Förderprogramm Zwecken dienen, die nach § 1 Abs. 2 PartG zu den geborenen Aufgaben der Parteien selbst zählen, besteht hier auf breiter Front die Gefahr der Überschneidung und der Verwässerung der verfassungsrechtlich geforderten Abgrenzung.

 

Vgl. dazu auch BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2498.

 

 

 

 

 

  1. Kontrollausfall

 

Angesichts der bisher unbeanstandeten offenkundigen Fehlentwicklungen, die soeben beschrieben wurden, fragt es sich, wie wirksam in Sachsen eine Kontrolle über die Mittelverwendung durch die parteinahen Stiftungen und Vereine ausgeübt wird.

 

Ganz grundsätzlich müssten die Voraussetzungen der Subventionsvergabe sowie der zweckgerichteten Verwendung von der Verwaltung kontrolliert werden.

 

Rittner/Dreher, Europäisches und deutsches Wirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2008, § 26 Rn. 90.

 

Jede Behörde, die eine Subvention ausgegeben hat und das entsprechende Verfahren begleitet, ist auch für die Kontrolle der Einhaltung von Auflagen und Bedingungen sowie der zweckmäßigen Verwendung verantwortlich.

 

Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 15. Aufl. 2011, S. 301.

 

Die Bewilligungsbehörde muss stets selbst prüfen, ob etwaige Verstöße des Empfängers gegen den Verwendungszweck oder Auflagen/Bedingungen zu unzulässiger Verwendung von Subventionen geführt haben.

 

Antweiler, Subventionskontrolle und Auftragsvergabekontrolle durch Bewilli-            gungsbehörden und Rechnungshöfe, NVwZ 2005, 168, 171.

 

Bewilligungsbehörden können sich entsprechend auch nicht auf ggf. nicht erfolgte Rügen oder gar explizite Aufforderungen seitens eines Rechnungshofes zurück-ziehen.

 

Antweiler Subventionskontrolle und Auftragsvergabekontrolle durch Bewilli-            gungsbehörden und Rechnungshöfe, NVwZ 2005, 168, 171 m.w.N.

 

Die Staatskanzlei als Bewilligungsbehörde prüft nach eigener Aussage in der Regel in Papierform anhand Haushalts- und Wirtschaftsplans, Stellenplans, Publikationsübersicht und Veranstaltungsplanung.

 

            Lt-Drs. 7/2670, Anlage XXVI.

 

Aber auch dabei hätte man schon aufgrund mancher Titel von Publikationen und Veranstaltungen zumindest einige der oben beschriebenen deutlichen Fehlentwicklungen erkennen müssen.

 

Auch die von der Staatsregierung weiter durchgeführte Prüfung, ob leitende Positionen in den Stiftungen mit Personen besetzt sind, die innerhalb der Partei herausgehobene Stellungen bekleiden, reicht nicht aus. Enge familiäre und verwandtschaftliche Beziehungen sowie sonstige Abhängigkeitsverhältnisse wären weitere Indizien, die jedoch nicht geprüft werden.

 

Zwar könnte eine ex-post-Kontrolle der Subventionsvergabe jedenfalls mittelbar auch durch den Rechnungshof des Freistaates erfolgen.

 

Antweiler, Subventionskontrolle und Auftragsvergabekontrolle durch Bewilli-gungsbehörden und Rechnungshöfe, NVwZ 2005, 168, 170 f.

 

Seiner Kontrolle unterliegen jeweils zunächst die die Subventionen vergebenden Behörden, hier die Staatskanzlei. Auch die Zuwendungsempfänger selbst können aber – jedenfalls eingeschränkt – durch die Rechnungshöfe kontrolliert werden: § 91 Abs. 1 Nr. 3 LHO sieht vor, dass der jeweilige Rechnungshof auch „bei“ denjenigen Stellen außerhalb der Landesverwaltung prüfen darf, die vom Freistaat Zuwendungen erhalten. Diese Prüfung beschränkt sich gem. § 91 Abs. 2 S. 1 LHO auf die bestim-mungsgemäße Verwaltung und Verwendung.

 

Antweiler, Subventionskontrolle und Auftragsvergabekontrolle durch Bewilli-            gungsbehörden und Rechnungshöfe, NVwZ 2005, 168, 171 m.w.N.

 

Ausweislich der Berichte des Rechnungshofs des Freistaates Sachsen hat hinsichtlich der durch die Staatskanzlei über Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 an die parteinahen Stiftungen und Vereine ausgeschütteten Gelder niemals eine solche Prüfung stattgefunden. Dies, obwohl die Fehlentwicklungen in Form des Missbrauchs und der Fehlleitung der Gelder hin zu eindeutig parteipolitischen Verwendungen sich in zahlreichen öffentlich zugänglichen Quellen, ja sogar gerade in expliziten Veröffentlichungen der geförderten Institutionen deutlich und für jedermann leicht erkennbar dokumentieren.

 

 

 

 

Teil 2. Zulässigkeit

 

Der Antrag ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf i.V.m. § 7 Nr. 2, §§ 21 ff. VerfGHG zulässig.

 

Bei der angegriffenen Regelung handelt es sich um einfachgesetzliches Landesrecht, das zu den tauglichen Antragsgegenständen gem. Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf und § 21 VerfGHG zählt.

 

Tauglicher Prüfungsgegenstand sind formelle Landesgesetze jeder Art und jeden Inhalts und somit insbesondere auch Haushaltsgesetze des Landes als sog. “nur formelle” Gesetze.

 

Rozek, in Baumann-Hasske/Kunzmann (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaa-tes Sachsen, 3. Aufl. 2010, Art. 81 Rn. 38.

 

Die Antragstellerinnen und Antragsteller stellen zusammen mit 38 von insgesamt 119 Abgeordneten mehr als ein Viertel der Mitglieder des Sächsischen Landtags.

 

Eine Entscheidung des Sächsischen Verfassungserichtshofes ist zu der angegriffenen Regelung noch nicht ergangen, so dass dem Antrag auf Normenkontrolle keine Rechtskraft entgegensteht.

 

 

 

 

 

Teil 3. Begründetheit

 

Der Antrag ist auch begründet.

 

 

 

  1. Fehlen einer ausreichenden Rechtsgrundlage

 

Die Regelung, deren Nichtigkeitsfeststellung beantragt wird, berühmt sich, ausreichende und verbindliche Rechtsgrundlage der Vergabe von staatlichen Mitteln an parteinahe Stiftungen bzw. Vereine zu sein. Als Teil des Haushaltsplans ist die angegriffene Regelung jedoch von ihrer Rechtsqualität her nicht geeignet, die von ihr vorgegebenen Rechtsfolgen anzuordnen. Da sie gleichwohl einen dahingehenden Eindruck erweckt und auf ihrer Grundlage im Gewande rechtlicher Zulässigkeit tatsächlich staatliche Mittel an parteinahe Stiftungen und Vereine ausgereicht werden, ist sie für verfassungswidrig und nichtig zu erklären.

 

Die Vergabe von staatlichen Mitteln an parteinahe Stiftungen bzw. Vereine darf, wie gezeigt werden wird, von Verfassungs wegen nur auf der Grundlage eines formellen und zugleich materiellen Gesetzes („formell-materielles Gesetz“) erfolgen. Das Haushaltsgesetz hingegen bietet für die Zuwendungen des Freistaats an parteinahe Stiftungen und Vereine keine ausreichende Rechtsgrundlage. Die staatliche Finanzierung dieser Einrichtungen bedarf einer ausdrücklichen Ermächtigung in Form eines formell-materiellen Gesetzes, die den Umfang der Mittel, deren Empfängerkreis und die übrigen Kriterien, anhand derer sie vergeben werden sollen, hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar festlegt und umschreibt. Das ergibt sich aus folgenden verfassungsrechtlichen Überlegungen:

 

 

 

 

 

  1. Wesentlichkeitstheorie

 

Das Erfordernis, die Gewährung der vorliegend in Rede stehenden Zuwendungen durch förmliches und materielles Parlamentsgesetz zu regeln, ergibt sich aus dem aus Art. 3 Absatz 3 der Verfassung des Freistaates Sachsen (im Folgenden bei Verbindung mit konkreten Artikelangaben: „SächsVerf.“) abzuleitenden (allgemeinen) Vorbehalt des Gesetzes in Verbindung mit der von der Verfassungsrechtsprechung entwickelten, allgemein anerkannten Wesentlichkeitstheorie. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Regelungen selbst zu treffen.

 

Für den Verfassungsrechtskreis des Bundes grundlegend BVerfG v. 9. Mai 1972 – 1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64 –, BVerfGE 33, 125; BVerfGE 49, 89 (126).

 

Welche Rechtsmaterien in diesem Sinne „wesentlich“ sind, ist nicht abschließend festgelegt, sondern nach der Verfassungsrechtsprechung unter Würdigung der die fragliche Materie betreffenden Gesamtumstände festzustellen.

 

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,           1265 (1266) m. zahlr. Nachw.

 

Zum einen ist auf die Grundrechtsrelevanz der in Rede stehenden Maßnahmen abzustellen. Je intensiver Grundrechte betroffen sind, desto dringlicher erhebt sich die Notwendigkeit eines Parlamentsgesetzes. „Wesentlich“ im grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet daher „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“

 

BVerfGE 47, 46 (78 f.).

 

Bedeutung erlangt dies in praxi namentlich dann, wenn es um den Ausgleich zwischen verschiedenen Grundrechtsträgern geht.

 

BVerfGE 83, 130 (142).

 

Maßgeblich ist darüber hinaus die Bedeutung einer Rechtsmaterie für das Gemeinwesen insgesamt, die Bedeutung für die Allgemeinheit, insbesondere bei politisch bedeutsamen Fragen im Sinne demokratisch fundamentaler Grundsatzentscheidungen.

 

BVerfGE 49, 89 (127); Christoph Degenhart, Staatsrecht I, Rn 336 f.

 

 

 

Das Erfordernis einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung kann sich darüber hinaus auch aus dem Gebot staatlicher Neutralität ergeben,

 

BVerwGE 90, 112 = NJW 1992, 2496, zu staatlichen Förderungsmaßnahmen    für einen privaten Verein, der die Öffentlichkeit vor dem Wirken bestimmter Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaften warnt.

 

insbesondere dann, wenn der Staat in den Prozess der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung eingreift.

 

OVG Berlin, NJW 1975, 1938 = DVBl 1975, 905 (906 f.), zur Subventionierung bestimmter Presseerzeugnisse.

 

Bestätigt und bestärkt wird die Wesentlichkeit durch die politische Umstrittenheit einer Materie.

 

Stern, Staatsrecht II, S. 644 m. w. N.; Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, Frankfurt 1995, S. 197 m. w. N.

 

Nach der Wesentlichkeitstheorie ist zu bestimmen, welche Sachbereiche einer parlamentarischen Regelung bedürfen und wie detailliert diese auszugestalten ist.

 

BVerfGE 83, 130 (152).

 

 

 

  1. Haushaltsplan in Verbindung mit Haushaltsgesetz keine ausreichende gesetzliche Grundlage

 

Der Haushaltsplan in Verbindung mit dem Haushaltsgesetz für die Jahre 2019/2020 stellt in dem für die Förderung durch die Staatskanzlei geltenden Einzelplan 02 in Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 unter der weiter gefaßten, die alleine begünstigten parteinahen Stiftungen und Vereine gar nicht nennenden Überschrift „Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung“ die hier antragsgegenständlichen Staatsleistungen bereit.

 

Zwar bedarf, wie bereits dargelegt, nach der Rechtsprechung eine an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung für geldliche Zuwendungen an Private nicht unter allen Umständen der gesetzlichen Grundlage. Speziell im Kontext der Verfassung des Freistaates Sachsen referiert Claus Meissner allgemein zum Recht staatlicher Förderung: „Ein Hauptfeld dieser am Rechtsstaatsprinzip orientierten Diskussion ist das Subventionsrecht, wo die Rechtsprechung trotz der dagegen erhobenen Bedenken bis heute grundsätzlich den Haushaltsplan, der als Teil des Haushaltsgesetzes die entsprechenden Mittel grundsätzlich bereitstellt, als gesetzliche Legitimation genügen läßt, um einen Zustand zu vermeiden, bei dem der Bürger Leistungen, zu denen der Staat an sich bereit ist, nur deshalb nicht erhält, weil der Gesetzgeber bisher keine detaillierten Regelungen zur exakten Zweckbestimmung und zur Verteilung der Mittel getroffen hat.

 

Meissner, in Degenhart/Meissner (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, Stuttgart u.a. 1997, § 13 Rn. 14, unter Hinweis auf BVerwGE 58, 45 (48).

 

Neben dem formell-materiellen Gesetz kommt hiernach im „Normalfall“ auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zur Subvention erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwal-tungsmäßigen Handelns in Betracht.

 

BVerwGE 90, 112 unter Hinweis auf BVerwG, NJW 1977, 1838.

 

In der Tat judiziert das Bundesverwaltungsgericht seit langem in dem Sinne, dass für die Zahlung von geldlichen Zuwendungen ein durch Parlamentsbeschluss legitimiertes Haushaltsgesetz für den „Regelfall“ als ausreichende Rechtsgrundlage anzusehen ist.

 

Grundlegend BVerwG, NJW 1977, 1838.

 

Dies gilt jedoch nicht, wenn besondere Umstände vorliegen, die eine Regelung durch ein spezielles Gesetz erforderlich machen. Der Unterschied zwischen der Gewährung staatlicher Leistungen und der staatlichen Freiheitsbeschränkung hinsichtlich der Grundrechtsrelevanz liegt somit, allgemeingültig formuliert, lediglich darin, dass die Freiheitsrechte beim Eingriff regelmäßig betroffen sind, bei der Vergünstigung dagegen nur unter besonderen Voraussetzungen.

 

Paehlke-Gärtner, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 I Rdnr. 82 ff., 107.

 

Das Bundesverwaltungsgericht hat an der oben zitierten Stelle in diesem Sinne auch ausgeführt, dass diese Rechtsprechung – wie sich schon aus der beigefügten Einschränkung („nicht unter allen Umständen“) ergebe – sich nur auf den Normalfall der Subventionierung beziehe, nämlich auf solche Geldleistungen an Private, die keine besonderen Grundrechtsprobleme aufwürfen. Um einen Normalfall im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Förderung der parteinahen Stiftungen und Vereine, wie noch näher ausgeführt werden wird, jedoch nicht.

 

Ein großer Teil der Lehre verlangt demgegenüber heute von vornherein – teils unter Annahme eines „Totalvorbehalts“ für jegliches Verwaltungshandeln, auch für die Leistungsverwaltung, teils abstellend auf die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts unter genereller Annahme der Wesentlichkeit für Staatliche Leistungs-gewährungen – eine formell-materielle Gesetzesgrundlage.

 

Etwa Terhechte, Grundlagen des öffentlichen Wirtschaftsrechts, in: Stober/ Paschke (Hrsg.), Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2012, vor Rn. 1437; m.w.N. auch Detterbeck (Fn. 45), § 26, Rn. 863 f und Kahl/Diederichsen, Subventionsrecht, in: Schmidt/Vollmöller (Hrsg.), Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2007, § 7 Rn. 56 f.(Fn. 42), § 7 Rn. 56.

 

Nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten, oben bereits dargelegten „Wesentlichkeitstheorie“ bedürfen sog. wesentliche Entscheidungen einer materiell-gesetzlichen Grundlage mit Außenwirkung. Ein Haushaltsgesetz als nur formelles Gesetz reicht dann nicht zu. Obwohl der Haushaltsplan durch das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2019 und 2020 (Haushaltsgesetz 2019/2020) vom 14. Dezember 2018, SächsGVBl. S. 766 gesetzlich festgestellt ist, scheiden Ansätze im Haushaltsplan als Ermächtigungs-grundlage hier schon deshalb aus, weil sie mit dem auf das Verhältnis von Parlament und Regierung begrenzten Regelungsgehalt des Haushaltsplans (vgl. Art. 93 Absatz 1 und Artikel 93 Absatz 3 SächsVerf.) und dessen Charakter als Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigung unvereinbar sind.

 

Siehe für die parallele Verfassungsrechtslage im Bund BVerwG, NJW 1992, 2496 = NVwZ 1992, 1186 L.

 

Nach dieser Rechtsprechung ist eine staatliche Leistung – kurz gefasst – dann „wesentlich“, wenn sie den grundgesetzlich geschützten Freiheits- und Gleichheitsanspruch der Bürger berührt bzw. für das Gemeinwesen eine qualifizierte Bedeutung hat. Dies ist auch der Fall, wenn es für grundgesetzlich geschützte Aktivitäten staatliche Unterstützung gibt, durch die es zu einem staatlichen Eingriff in die Wettbewerbsverhältnisse unter den Grundrechtsträgern kommen, es also Vorteile für den einen und Nachteile für den anderen Konkurrenten gibt. Bei den sogenannten parteinahen Stiftungen trifft das zu

 

Vgl. z.B. Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 – LVerfGE 24, 363, NVwZ-RR 2013, 537, juris Rn. 44, näher unten.

 

– und zwar in geradezu idealtypischer Weise.

 

Siehe oben I. und Geerlings, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen im Lichte der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie, ZParl 2003, 768 (770 f.) m. w. N.

 

Die Gewährung der staatlichen Zuwendungen an die parteinahen Stiftungen und Vereine ist in diesem Sinne „wesentlich“ und dementsprechend durch formell-materielles Gesetz zu regeln: Sie berührt das in Art. 3 Absatz 1 SächsVerf. verankerte Demokratieprinzip in mehreren von ihm umfassten Aspekten. Der Staat nimmt mit der Subventionsvergabe Einfluss auf den für das Demokratieverständnis der Verfassung zentralen Prozess politischer Willensbildung (1.). Das berührt zugleich das staatliche Neutralitätsgebot und die damit zusammenhängende Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (2.) sowie die Freiheits- und Gleichheitssphäre der Bürger (3.). Darüber hinaus wirft die hier streitige Subventionierung die Frage einer – verfassungsrechtlich nicht unproblematischen – verkappten, weil außerhalb der hierfür geschaffenen gesetzlichen Bestimmungen stattfindenden Parteienfinanzierung auf (4.) und schließlich ist sie grundrechtsrelevant (5.).

 

 

 

 

  1. Demokratieprinzip, Art. 3 Abs. 1 SächsVerf.

 

Nach dem in Art. 3 Abs. 1 SächsVerf. verankerten Demokratieprinzip geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Die Staatsgewalt wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Der Gestaltung des Prozesses der politischen Willensbildung kommt dabei für die Beteiligung der Bürger an der Staatsgewalt herausragende Bedeutung zu. Diese Bedeutung für die freiheitliche demokratische Grundordnung hat die Verfassungsrechtsprechung mehrfach betont. Danach hat sich der Verfassungsgeber, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozess muß sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk vollziehen. Den Staatsorganen ist es mit Blick auf das Demokratieprinzip grundsätzlich verwehrt, sich in Bezug auf diesen Prozess zu betätigen.

 

 

Für die parallele Verfassungsrechtslage im Bund BVerfGE 20, 56 (99) = NJW    1966, 1499, sowie BVerfGE 85, 264 (287 f.).

 

Dies schließt die Gewährung staatlicher Zuwendungen an Organisationen und Verbände, die sich an diesem Willensbildungsprozess beteiligen, nach der Verfassungsrechtsprechung nicht per se aus. Das zeigt sich gerade an der vom Bundesverfassungsgericht – in strengen verfassungsrechtlichen Grenzen – für zulässig erachteten Finanzierung der politischen Parteien. Diese haben maßgebliche Bedeutung für die politische Willensbildung. Darauf hat auch das Bundesverfassungsgericht in den zitierten Entscheidungen hingewiesen. Schon diese herausgehobene Bedeutung des Prozesses politischer Willensbildung für das Demokratieverständnis der Verfassung muss dazu führen, dass Art und Umfang einer staatlichen Einflussnahme durch Subventionierung von an diesem Prozess maßgeblich beteiligten Verbänden und Organisationen der Regelung durch formell-materielles Gesetz bedarf. Hieran gemessen bedarf auch die vorliegend fragliche Subventionierung der den Parteien nahestehenden Stiftungen bzw. Vereine im Bereich der politischen Bildung einer formell-materiellen gesetzlichen Regelung.

 

Diese Stiftungen bzw. Vereine haben, soweit sich ihr Tätigkeitsfeld mit dem ihrer jeweils „nahestehenden“ Partei überschneidet bzw. die jeweils “nahestehenden” Parteien aus ihrer Tätigkeit profitieren, eine nicht zu verkennende Bedeutung für die politische Willensbildung einerseits zugunsten ihrer „nahestehenden“ Partei und andererseits zulasten von deren direkten Konkurrenten im demokratischen Meinungswettbewerb. Das ist im Bereich der politischen Bildung in idealtypischer Weise, sogar schon aufgrund der parteigesetzlichen Aufgabenzuweisung an die Parteien der Fall (§ 1 Abs. 2 PartG). Für die Ebene der Partei hat überdies das Bundesverfassungsgericht die Abgrenzbarkeit politischer Bildungsarbeit der Parteien von deren sonstiger allgemeiner Parteiarbeit bereits früh ausdrücklich verneint.

 

BVerfGE 20, 56 (112).

 

Darüber hinaus knüpft sich hieran die weitere verfassungsrechtlich bedeutsame Frage, welchen Umfang eine solche Subventionierung annehmen darf, die notwendig durch den Gesetzgeber eines formell-materiellen Gesetzes aufzulösen ist.

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1267).

 

Ausweislich ihrer aktuellen Jahresberichte finanzieren die politischen Stiftungen und Vereine heute ihre Tätigkeit und ihr Personal nahezu ausschließlich aus öffentlichen Zuschüssen. Am besten schneidet hier noch ab die Friedrich-Ebert-Stiftung mit 97%; für die Konrad-Adenauer-Stiftung liegt der Wert bei 98,6%, für die Heinrich-Böll-Stiftung bei 99,7% und für die Rosa-Luxemburg-Stiftung bei 99,9%. Die öffentlichen Zuwendungen werden also notwendigerweise auch nicht bzw. jedenfalls nicht ausschließlich für allgemeine, „neutrale“ politische Bildungsarbeit verwendet, sondern kommen – insbesondere nach den oben bereits geschilderten tatsächlichen Gegebenheiten in Sachsen (dazu oben Teil I, IV.) – mindestens teilweise sehr deutlich der Arbeit und der Wettbewerbsposition der jeweiligen nahestehenden Partei zugute, und zwar in einer recht unmittelbaren Art und Weise. Zwar deutet die Formulierung der Förderziele in Sachsen darauf hin, dass lediglich eine „offene“, überparteipolitische Bildungsarbeit gefördert werden soll. Bei der insoweit allein maßgeblichen Praxis der Vergabe der Fördermittel an die parteinahen Stiftungen und Vereine wird dies jedoch nicht – auch nicht durch nachträgliche Kontrolle – durchgesetzt. Die Förderung erreicht gerade nicht parteipolitisch neutrale „Träger politischer Bildungsarbeit“. Diese Feststellung wird später (unten B. I. und II.) zugleich relevant für die Frage, ob der Kreis der Begünstigten durch die “verbindliche Erläuterung” in einer den Förderzweck gleichheitsgerecht umsetzenden Weise abgegrenzt ist. An dieser Stelle aber zeigt sie bereits auf, dass es den tatsächlichen Vorkehrungen nach in großem Umfang gerade nicht um eine „offene und unabhängige“ Bildungsarbeit geht, was hier zusätzlich für die Notwendigkeit einer formell-materiellen gesetzlichen Rechtsgrundlage streitet. De facto genießen die parteinahen Stiftungen und Vereine eine institutionelle Förderung, die unabhängig von konkreten Projekten erfolgt und sich insbesondere nicht auf die Förderung parteipolitisch neutraler Bildungsarbeit beschränkt.

 

Anlagen III-XXV; vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012, 1265 (1268).

 

Die auch vonseiten der Staatskanzlei akzeptierte parteipolitische Orientierung in der Tätigkeit von parteinahen Stiftungen und Vereinen zeigt sich ganz objektiv an deren Arbeitsergebnissen, vor allem daran, dass die Zuwendungen seit Jahren unbeanstandet auch verwendet werden, um parteipolitisch ausgerichtete Publikationen der jeweiligen „parteinahen“ Stiftungen bzw. Vereine zu finanzieren, die inhaltlich z.T. regelrechten Kampfschriften gegen unmittelbare politische Wettbewerber der „nahestehenden“ Partei gleichkommen.

 

            Anlagen XII-XXV.

 

Das Erfordernis, die Gewährung der hier fraglichen Zuwendungen an die parteinahen Stiftungen und Vereine der politischen Parteien an ein förmliches Gesetz zu knüpfen, ergibt sich nicht nur aus dieser zweifelhaften Qualität des Mitteleinsatzes, sondern darüber hinaus im Hinblick auf den Umfang der gewährten Mittel. Denn auch insoweit ist das Gebot der Staatsferne der politischen Willensbildung berührt. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu mit Blick auf die politischen Parteien festgestellt, die erforderliche Staatsfreiheit politischer Willensbildung erlaube nur eine Teilfinanzierung von deren allgemeiner Tätigkeit aus staatlichen Mitteln. Dies werde durch die Gewäh-rung finanzieller Zuwendungen dann verletzt, wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben würden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen.

 

BVerfGE 85, 264 (287).

 

Diese Grundsätze müssen auch für die politische Bildungsarbeit der parteinahen Stiftungen und Vereine gelten. Denn Art und Ausmaß einer wirtschaftlichen Abhängigkeit dieser parteinahen Stiftungen und Vereine von staatlichen Zuwendungen werfen zwar in abgestufter Weise aber doch im Grundsatz wie bei ihren „nahestehenden“ Parteien die Frage auf, ob dies mit dem vom Grundgesetz vorgezeichneten Bild einer staatsfreien und staatsunabhängigen politischen Willensbildung in Einklang gebracht werden kann.

 

Die Sächsische Staatskanzlei hat für das Jahr 2020 insgesamt 1.691.900 Euro für die parteinahen Stiftungen und Vereine bereitgestellt. Das ist kein lediglich geringfügiger Betrag. Es kommt hinzu, dass seit Jahrzehnten Fördermittel in jedem Haushaltsjahr erneut bereitgestellt wurden und dies auch künftig beabsichtigt ist. Die generelle Abhängigkeit der parteinahen Stiftungen und Vereine von staatlichen Zuschüssen, zu denen auch die hier fraglichen Zuwendungen nach Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 gehören, wurde bereits aufgezeigt.

 

Vor dem dargelegten Hintergrund erscheint eine formell-materielle gesetzliche Grundlage für die Förderung der parteinahen Stiftungen und Vereine der politischen Parteien unerlässlich. Auch um feststellen zu können, ob und inwieweit der Staat mit der hier fraglichen Subventionierung den Prozess politischer Willensbildung beein-flusst, bedarf es im Interesse eines dem Demokratieprinzip der Verfassung des Freistaates Sachsen Rechnung tragenden öffentlichen und transparenten Meinungsbildungsprozesses einer hinreichend effektiven Kontrolle. Diese kann allein durch die einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren zu einem formell-materiellen Gesetz eigene Transparenz gewährleistet werden. In der parlamentarischen Demokratie verwirklicht sich so die Repräsentation des Volkes; hier bietet die Diskussion des Gesetzesvorhabens in einem hohen Maße Transparenz für das Staatsvolk als dem de-mokratischen Souverän und damit die erforderliche Öffentlichkeit.

 

BVerfGE 85, 386 (403 f.).

 

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip, aber auch aus dem Demokratieprinzip abgeleitete Transparenzgebot verbietet es, die Finanzierung parteinaher Stiftungen und Vereine in sog. „Kaminrunden“ zu Ende der Haushaltsberatungen festzulegen.

 

Zu den Details der „diskreten“ Festlegung zum Ende der Haushaltsberatungen im Haushaltsausschuss auf Bundesebene Ebbighausen, Die Kosten der Parteiendemokratie, Opladen 1996, S. 252; Geerlings, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen im Lichte der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie, ZParl 2003, 768 (774).

 

Ein greifbares und hier unmittelbar relevantes Beispiel für die unzureichende Transparenz in der Haushaltsgesetzgebung ist die bereits dargestellte klammheimliche Änderung von „oder“ zu „und“ in den verbindlichen Erläuterungen des hier antragsgegenständlichen konkreten Haushaltstitels in Sachsen, ohne irgendeine Bemühung, diese grundlegende Änderung auch nur ansatzweise durch eine Begründung plausibel zu machen. Das zeigt, wie „ungezwungen“ die Regierung als Autor des Haushaltsplanentwurfes und der Haushaltsgesetzgeber im Freistaat Sachsen mit grundlegendsten Systementscheidungen im Bereich der Funktion der freiheitlich-demokratischen Grundordnung umzugehen pflegen. An diesem Extrembeispiel mitten aus dem antragsgegenständlichen Streitstoff zeigt sich in unmittelbarem Augenschein die Richtigkeit der Auffassung, dass schon die „Nötigung“ zu öffentlich nachvollziehbarer Diskussion sich auch auf den Inhalt der so zustande kommenden Rechtsnormen auswirkt.

 

Hans Peter Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2000, Rn. 267.

 

 

 

 

  1. Wesentlichkeit im Hinblick auf das Neutralitätsgebot

 

Die mit der Subventionierung der den Parteien „nahestehenden“ Stiftungen und Vereine verknüpfte Einflussnahme des Staates auf den politischen Willensbildungs-prozess berührt zudem das staatliche Neutralitätsgebot. Auch diesem Gebot liegt namentlich das Demokratieprinzip zu Grunde.

 

BVerfGE 44, 125 (155 f.).

 

Dem Staat ist es außerhalb enger verfassungsrechtlicher Grenzen verwehrt, politische Meinungsäußerungen und sonstige (friedliche) politische Aktivitäten direkt oder indirekt zu honorieren oder zu sanktionieren. Dieses Neutralitätsgebot findet seinen Ausdruck u. a. im allgemein anerkannten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien,

 

BVerfGE 44, 125 (155 f.); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016,             Art. 21 Rdnr. 16 a. E. m. w. Nachw.

 

dessen Beeinträchtigung nach der Verfassungsrechtsprechung besondere zwingende Gründe erfordert.

 

BVerfGE 111, 54 (105) m. w. Nachw.

 

Dieser Grundsatz ist zugleich eine spezielle Ausprägung des Gleichheitssatzes

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1269).

 

und dient der Sicherung eines fairen und von staatlicher Einflussnahme grundsätzlich unbeeinflussten Wettbewerbs der politischen Willensbildung. Der Staat darf insoweit die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen.

 

BVerfGE 85, 264 (297).

 

 

 

 

  1. a) Gebot staatlicher Neutralität und Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien

 

Die Gefahr einer unzulässigen Verzerrung des politischen Wettbewerbs besteht nicht erst, wenn der Staat ihn auf der Ebene der politischen Parteien selbst beeinflusst, sondern auch dann, wenn er auf deren parteinahe Stiftungen und Vereine einwirkt. Im gesamten Felde des politischen Wettbewerbs sind Subventionen für einen oder mehrere Teilnehmer immer gleichheits- und freiheitsrelevant.

 

Morlok, NWVBl 1990, 230.

 

Wenn der parteinahen Stiftung bzw. dem parteinahen Verein einer einzelnen politischen Partei Fördermittel in nicht unwesentlichem Umfang vorenthalten werden, die die parteinahen Stiftungen und Vereine konkurrierender politischer Parteien währenddessen vom Staat erhalten, beeinflusst der Staat diesen Wettbewerb in erheblichem Maße. Das wird besonders deutlich, wenn die Regierung – wie im vorliegenden Fall historisch nachweisbar (dazu oben Teil 1, I. 3.) – den Boden der Neutralität ganz explizit verlässt und die Fördervoraussetzungen sogar gezielt so fasst, dass bestimmte politische Wettbewerber der die Regierung tragenden Parteien von der Förderung ausgeschlossen werden.

 

Eine Regierung als Autor des Haushaltsplanentwurfs und die Regierungsfraktionen als Haushaltsgesetzgeber, die über die finanzielle Förderung von ihr politisch nahestehenden Organisationen sowie von mit ihr in Konkurrenz stehenden politischen Orga-nisationen entscheidet, wäre mit Blick auf das staatliche Neutralitätsgebot verpflichtet gewesen, die politische Chancengleichheit zu wahren. Im Haushaltsverfahren konnte von der Öffentlichkeit unbemerkt das genaue Gegenteil geschehen – ein weiterer ganz konkreter Beleg für die verfassungsrechtliche Notwendigkeit eines transparenten Gesetzgebungsverfahrens zu einem formell-materiellen Gesetz.

 

Die Situation ist insofern in ihrer demokratischen Tragweite vergleichbar der Ausgestaltung des Wahlrechts durch die jeweilige Parlamentsmehrheit. Diese unterliegt einer „strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird; gerade hier besteht die Gefahr, dass die jeweilige Mehrheit sich vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt (Festhaltung an BVerfGE 129, 300 <322 f>; vgl auch BVerfG, 31.01.2012, 2 BvC 3/11, BVerfGE 130, 212 <229>).

 

BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2014 – 2 BvE 2/13 –, BVerfGE 135, 259, Leitsatz 1 d) cc).

 

In diesem Bereich bleibt dem Gesetzgeber „für Differenzierungen im Rahmen der Wahlrechtsgleichheit … nur ein eng bemessener Spielraum (vgl. BVerfGE 95, 408 <417 f.>; 129, 300 <322>). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht nicht die Aufgabe des Gesetzgebers zu übernehmen und alle zur Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen (vgl. BVerfGE 120, 82 <113>) oder eigene Zweckmäßigkeitsbeurteilungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen (vgl. BVerfGE 51, 222 <238>). Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, unterliegt aber die Ausgestaltung des Wahlrechts hier einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfGE 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>).

 

BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2014 – 2 BvE 2/13 –, BVerfGE 135, 259, juris Rn. 59.

 

Dass der Gesetzgeber in derart sensiblen, neutralitätsempfindlichen Bereichen selbst tätig werden muss – und zwar in einem regulären Gesetzgebungsverfahren –, liegt angesichts der hier auch vom Bundesverfassungsgericht erkannten gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen auf der Hand.

 

 

 

 

  1. b) Neutralitätsgebot und Parteienprivileg

 

Dass es den parteinahen Stiftungen und Vereinen verwehrt ist, sich selbst auf das Parteienprivileg des Art. 21 GG zu berufen, steht dieser Schlussfolgerung nicht entgegen. Dafür spricht bereits, dass das Neutralitätsgebot des Staates nicht nur hinsichtlich politischer Parteien, sondern allgemein gilt. Verfassungsrechtlich ausschlag-gebend ist hier auch nicht unbedingt das „eigene Recht“ einer parteinahen Stiftung oder eines parteinahen Vereins, sondern die mittelbaren oder gar unmittelbaren Auswirkungen von deren Staatsfinanzierung auf die im demokratischen Wettbewerb stehenden, mit ihnen verbundenen Parteien bzw. auf den demokratischen Wettberwerb insgesamt. Überdies leitet sich das Recht der Parteien auf Chancengleichheit schon nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht nicht lediglich aus Art. 21 GG ab, sondern auch aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt. Es hängt eng zusammen mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl, im Verfassungsraum Sachsens nach Art. 4 SächsVerf., die zugleich durch das in Art. 3 Absatz 1 SächsVerf. verankerte Demokratieprinzip abgesichert sind.

 

Vgl. BVerfGE 85, 264 (297).

 

Der verfassungsrechtliche Standort des Grundsatzes der Chancengleichheit im politi-schen Wettbewerb und des sich aus ihm ergebenden Anspruchs auf Beachtung durch die öffentliche Gewalt ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts für die Parteien selbst Art. 21 Absatz 1 GG als parteispezifische lex specialis in Verbindung mit dem demokratischen Prinzip. Wie früher bei der Wahlgleichheit stellt es aber auch häufig auf Art. 3 GG ab.

 

BVerfGE 7, 99 (107); E 47, 198 (225); E 85, 264 (312).

 

In der Sache wird die Chancengleichheit der Parteien auch vom Bundesverfassungs-gericht als spezieller Gleichheitssatz behandelt, denn es fordert zur Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen besondere zwingende Gründe.

 

Z.B. BVerfGE 111, 54 (105); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016,        Art. 21 Rdnr. 17 m. w. N.

 

Zum Verfassungsgebot der Chancengleichheit der Parteien erkannte der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen: „Die Teilnahme der Parteien an Wahlen wird durch ihr Recht auf Chancengleichheit geprägt, das seine Grundlage in Art. 21 Abs. 1 GG findet (SächsVerfGH, Urteil vom 30. Januar 2009 – Vf. 74-I-08; vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008, BVerfGE 120, 82 [104] m.w.N.); eines Rückgriffs auf die Verbürgungen der Art. 15 bzw. Art. 18 Abs. 1 SächsVerf bedarf es insoweit nicht (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 1998, BVerfGE 99, 1 [10, 17]). Beruht die Demokratie auf der freien Konkurrenz von Meinungen und Interessen, müssen die Parteien und Gruppen, die sich die unterschiedlichen Meinungen zu eigen machen, unter den gleichen Bedingungen, mit den gleichen Chancen am politischen Wettbewerb teilnehmen können. Diese statusrechtliche Gewährleistung hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 4 Abs. 1 SächsVerf) zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip (Art. 1 Satz 2 SächsVerf) erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler und Wahlbewerber (vgl. soeben) – Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern (vgl. BVerfG, Urteil vom 29. September 1990, BVerfGE 82, 322 [338]). Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren eingeräumt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. August 1953, BVerfGE 3, 19 [26 f.]; Beschluss vom 30. Mai 1962, BVerfGE 14, 121 [134]; Beschluss vom 15. Februar 1967, BVerfGE 21, 196 [199]; st. Rspr.).

 

Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urteil vom 16. August 2019 – Vf. 76-IV-19 (HS) –, KommunalPraxis Wahlen 2019, 71, LKV 2019, 509-515, NVwZ 2019, 1829, SächsVBl 2020, 13, juris Rn. 125.

 

Damit ist aber auch klargestellt, dass der – wie gesehen streng formal zu handhabende – Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb auch dann existierte, wenn der bundesrechtliche Art. 21 GG ersatzlos aufgehoben würde. Dies gilt insbesondere in Fällen, die – wie hier – die Teilhabe an öffentlichen Leistungen betreffen. Sie lassen sich über Art. 21 GG nach richtiger Auffassung nicht adäquat erfassen, sondern wurzeln schon auf Bundesebene richtigerweise in Art. 3 Absatz 1 GG und Artikel 3 Absatz 3 GG.

 

Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 21 Rn. 305; ferner Morlok, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 21 Rn. 76.

 

Umso näher liegt dies für den Freistaat Sachsen, dessen Verfassung keine exakte Entsprechung zu Art. 21 des Grundgesetzes kennt. Auch wenn Art. 21 GG seinem Inhalt nach schon „per se“ auch in den Verfassungsräumen der Länder gelten soll, ist es dem Respekt vor der Dignität der Landesverfassung geschuldet, diese Geltung auch am geschriebenen Verfassungsrecht des Freistaates Sachsen anzuknüpfen, hier an Art. 3 Abs. 1, Art. 4 sowie an Art. 18 Abs. 1 und Abs. 3 SächsVerf. Auf diese können sich fraglos – etwa in einem Verwaltungsrechtsstreit um gleichmäßige Teilhabe an der Förderung – auch alle parteinahen Stiftungen und Vereine, die ja selbst nicht die Parteieigenschaft besitzen, ungeachtet der Geltung des Art. 21 GG berufen. Es geht schließlich nicht nur um die Chancengleichheit in der unmittelbaren Behandlung der eigentlichen Parteien, sondern umfassend um die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb.

 

 

 

  1. c) Grundsatz der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb im Verfassungsraum Sachsens

 

Die Förderung einer der einen Partei „nahestehenden“ Stiftung betrifft jedenfalls mittelbar auch immer den Bereich der anderen Parteien „nahestehenden“ Stiftungen und Vereine und letztlich auch der mit ihnen verbundenen Parteien selbst. Nur eine Regelung durch formell-materielles Gesetz, die festlegt, nach welchen Kriterien staatliche Mittel vergeben werden und wie die verschiedenen, oft gegenläufigen Interessen der einzelnen parteinahen Stiftungen und Vereine sowie der mit Ihnen verbundenen Parteien in Ausgleich gebracht werden sollen, kann die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb gewährleisten und sicherstellen, dass allen in Betracht kommenden Trägern politischer Bildungsarbeit nach gleichen Kriterien öffentliche Mittel zufließen und dass parteinahe Stiftungen und Vereine in ihrer staatlich geförderten Tätigkeit möglichst von machtpolitisch besetzter, die freie Meinungsbildung behin-dernder Einflussnahme frei bleiben.

 

Vgl. Meertens/Wolf, ZRP 1996, 440 (445).

 

Dies ist bedeutsam auch, um die Problematik einer verdeckten Parteienfinanzierung (dazu unten 4.) durch eine umfassende gesetzgeberische Abwägung zu entschärfen.

 

Überdies kann schon die vom Bundesverfassungsgericht 1986 nach Beweisaufnahme gezogene Schlussfolgerung, dass die parteinahen Stiftungen cum grano salisrechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen“ seien, „die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen“ und „auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren“, nach dem bereits oben in Teil 1 Dargelegten für die Ist-Situation der entsprechenden Organisationen in Sachsen nicht gelten, was die Problematik weiter verschärft.

 

Darüber hinaus hat sich nichts geändert an den schon damals vom Bundesverfassungsgericht festgestellten und auch in der Entscheidung vom 15. Juli 2015 – 2 BvE 4/12 – aufrecht erhaltenen Erkenntnissen über wechselseitige Abhängigkeiten und Durchlässigkeiten von politischen Stiftungen bzw. Vereinen auf der einen Seite und ihren jeweils nahestehenden Parteien auf der anderen Seite: „Die Organe der Stiftungen sind indes stark mit führenden Mitgliedern der nahestehenden Parteien durchsetzt. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme gehen von den Organen der Stiftungen, insbesondere den Vorständen, Anregungen und Vorschläge für Themen aus, die von den Stiftungen im Rahmen ihrer Programme untersucht und behandelt werden. Die Programme werden jedoch weitgehend von den Mitarbeitern der Stiftungen entwickelt und durchgeführt. Die Organe der Stiftungen oder die nahestehenden Parteien nehmen jedenfalls keinen bestimmenden Einfluß auf Inhalte oder Gestaltung von Projekten und Tätigkeiten der Stiftungen.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2498.

 

Daraus ergeben sich, wie das Gericht schon damals anerkannte, nicht zu leugnende und nicht zu vernachlässigende Vorteile aus der mit staatlichen Mitteln betriebenen Stiftungsarbeit für die ihnen nahestehenden politischen Parteien: „Unbeschadet der Abgrenzbarkeit der Tätigkeit der Stiftungen von derjenigen der politischen Parteien, deren grundsätzlichen politischen Vorstellungen sie sich verbunden fühlen, ist nicht zu verkennen, daß ihre Arbeit insbesondere auf den Gebieten der Forschung, der Materialsammlung und -aufbereitung, der Publikation, der Pflege internationaler Beziehungen, aber auch der politischen Bildung im engeren Sinne der ihnen jeweils nahestehenden Partei in einem gewissen Maße zugute kommt. Durch die Tätigkeit der Stiftungen gelangen die Parteien in den Besitz von Erkenntnissen, die es ihnen erleichtern, ihre Aufgaben wahrzunehmen, etwa tagespolitische Folgerungen aus längerfristigen gesellschaftlichen Entwicklungen zu ziehen. Auch wenn die Ergebnisse der in den Stiftungen geleisteten Arbeit der Öffentlichkeit und damit auch allen Parteien zugänglich sind, ergibt sich doch aus ihrer spezifischen, jeweils der Interessenlage einer bestimmten Partei zugewandten Aufgabenstellung, daß diese daraus regelmäßig einen größeren Vorteil ziehen wird als andere.

 

BVerfG, Urt. vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 – NVwZ 1986, 2499; praktisch wortgleich Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 47 (so auch BVerfGE 73, 1, 37, 38).

 

Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat diese Rechtsprechung in einem späteren Fall auf der Grundlage der einschlägigen Judikate des Bundesverfassungsgerichts weitergeführt und verbreitert: „Zugleich spricht die Bildungsarbeit politischer Stiftungen der Lebenserfahrung nach vornehmlich Personen an, die zu bestimmten politischen und gesellschaftlichen Überzeugungen und Wertvorstellungen neigen oder sie bereits teilen, die gleichermaßen jedenfalls im Grundsatz die politischen und gesellschaftlichen Überzeugungen und Wertvorstellungen einer der politischen Stiftung nahe stehenden politischen Partei sind. Auf diese Weise kann die Bildungsarbeit politischer Stiftungen grundsätzlich auch das Interesse und den Einsatz für die programmatischen Grundsätze und Ziele einer ihr nahe stehenden politischen Partei fördern. Dass dies nicht zufällig geschieht sondern verfassungsrechtlich völlig bedenkenfrei zum Selbstverständnis, zum Wissen ihrer Wirkungsmöglichkeiten und zum Alltag einer politischen Stiftung gehört und von der öffentlichen Meinung auch so gesehen werden darf und wird, folgt nicht nur anschaulich aus den Namen vieler politischer Stiftungen, die meist die Namen geschichtlich bedeutsamer Persönlichkeiten einer politischen Partei sind, sondern auch daraus, dass wie gemeinkundig ist verdiente, früher in einer politischen Partei verantwortlich mitwirkende Persönlichkeiten nach ihrem Ausscheiden aus der aktiven Politik das Stiftungsgeschehen mitbestimmen.

 

VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 47. Diese Entscheidung erging ebenfalls in einem Organstreitverfahren, greift aber in der Begründung gleichwohl weiter aus als das Bundesverfassungsgericht. Das Verfahren führte trotzdem im Ergebnis nicht zum Erfolg, weil das Gericht die heutigen Erträge aus den Anteilen an der Saarbrücker Zeitung, die 1970 (mittelbar) den parteinahen Stiftungen und Vereinen von CDU, SPD und FDP übertragen worden waren, nicht dem Land zurechnete.

 

Und weiter: „Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, dass eine staatliche Förderung, die einzelne politische Stiftungen ohne sachlichen Grund bevorzugt, nicht nur die anderen politischen Stiftungen benachteiligen kann, sondern zugleich auch der der bevorzugten politischen Stiftung nahe stehenden politischen Partei im politischen Wettbewerb Vorteile zukommen lassen kann, die anderen politischen Parteien versagt werden.Daher ist es nicht auszuschließen, dass eine finanzielle Förderung von politischen Stiftungen, die bestimmten politischen Parteien nahe stehen, auch den Status einer politischen Partei, deren ihr nahe stehende Stiftung keine entsprechende finanzielle Förderung genießt, im Rahmen der Mitwirkung an der Willensbildung des Volkes beeinflussen kann.

 

VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 46 und 48.

 

Der Verfassungsgerichtshof sichert dieses Ergebnis auch ab durch Einbeziehung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum steuerlichen Spendenabzug im Bereich der Politikfinanzierung durch Private: „Dass nicht nur durch eine unterschiedliche Finanzierung der Parteien (selbst), sondern auch durch die Finanzierung oder sonstige Begünstigung Dritter die Chancengleichheit der politischen Parteien verletzt sein kann, hat auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 9. April 1992 betont. Dort ist ausgeführt, dass der Gesetzgeber zu prüfen hat, ob eine zu großzügige steuerliche Begünstigung von Spenden, auch von Spenden juristischer Personen, an Organisationen des politischen Vorfeldes, die mit Hilfe der ihnen zugeflossenen Mittel auf den Prozess der politischen Willensbildung mit dem Ziel einwirken, die Politik bestimmter Parteien zu befördern, ihrerseits das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an diesem Prozess beeinträchtigen kann. Auch die Chancengleichheit der Parteien könnte dadurch berührt sein“.

 

VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 49 unter Hinweis auf BVerfGE 85, 264 (318).

 

Aus der verfassungsrechtlichen Garantie der Chancengleichheit der politischen Parteien nach Art. 63 Abs. 1, Art. 60 Abs. 1 SaarlVerf (für den Freistaat Sachsen Art. 3 Abs. 1, Art. 4 sowie an Art. 18 Abs. 1 und Abs. 3 SächsVerf.) i.V.m. Art 21 Abs. 1 GG folgt hier nach Erkenntnis des Gerichts somitdas Gebot strikt formaler, Differenzierungen nur aus besonderen zwingenden Gründen zulassender Gleichbehandlung…. Das gilt auch dann, wenn staatliche Zuwendungen Stiftungen oder sonstigen Bildungseinrichtungen gewährt werden, die politischen Parteien nahe stehen und daher mittelbare Vorteile für die politischen Parteien selbst begründen können.“

 

VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 59 unter Hinweis auf v. Mangoldt/Klein/Starck/Streinz, Art. 21 Rn. 185 m.w.N.; v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl., Art. 21 Rn. 34.

 

Ausdrücklich weist der Verfassungsgerichtshof in dieser Entscheidung auf die hohe verfassungsrechtliche Dignität gerade dieser Verfassungsforderung hin: „Bei den hier betroffenen Prinzipien der Staatsfreiheit und Chancengleichheit der Parteien bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes handelt es sich um Kernelemente der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.

 

VerfGH Saarland, Urteil vom 16. April 2013 – Lv 15/11 –, juris Rn. 43 unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, insb. BVerfGE 111, 382 (398).

 

Gesondert erwähnt werden soll hier noch die gerade in Sachsen deutlich zutage tretende Kehrseite: Es ist nicht nur die Reflexwirkung positiver Stiftungsarbeit zugunsten ihrer nahestehenden Partei, durch die die nicht auf diese Weise vom Freistaat bedachte politische Konkurrenz benachteiligt wird. Nein, es hat sich hier inzwischen die Situation eingestellt, dass staatlich finanzierte parteinahe Stiftungen und Vereine im politischen Wettbewerb mit lupenreiner politischer Propaganda bis hin zu geschlossenen Kampfschriften wie „Zur Sache! Was die AfD wirklich will“

 

            Dazu oben Teil 1, III. und IV. und Anlagen XII-XXV.

 

gezielt direkte politische Wettbewerber ihrer nahestehenden Parteien angreifen und in der öffentlichen Meinung herabzuwürdigen trachten. So etwas ist verfassungsrechtlich umso kritischer zu sehen, wenn die angegriffene politische Wettbewerberin keine staatlich finanzierte propagandistische Vorfeldorganisation besitzt und somit durch den Eingriff des Staates in Form von ungleichmäßigen Leistungen die „Waffengleichheit“ im demokratischen Wettbewerb der Parteien tiefgreifend verfälscht wird. Geerlings schreibt zu einer solchen Situation treffend: „Bei der Stiftungsfinanzierung muss jedoch die Rückwirkung beachtet werden, die sich auf die politische Landschaft ergibt. Neue Wettbewerber im politischen Prozess werden von vornherein davon ausgeschlossen, begleitend zu ihrer durch Art. 21 GG geschützten Tätigkeit Stiftungen für politische Bildungsarbeit aufzubauen. Die Förderung der einen Stiftung wird zum Nachteil derjenigen, die an den zur Verfügung stehenden Mitteln nicht partizipieren können. Damit kann letztlich auf den Willensbildungsprozess Einfluss genommen werden, zumindest werden die Chancen der Außenstehenden verringert.

 

Geerlings, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen im Lichte der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie, ZParl 2003, 768 (774).

 

Es liegt auf der Hand, dass Derartiges durch ausreichende gesetzgeberische Vorkehrungen in verfassungsrechtlich akzeptable Bahnen gelenkt werden muss. Vor diesem Hintergrund erscheint eine formell-materielle Gesetzesregelung sogar als zwingend.

 

Eine zusätzliche wettbewerbsrelevante Wechselwirkung der staatlichen Finanzierung von parteinahen Stiftungen und Vereinen mit der politischen Wirksamkeit der ihnen nahstehenden Partei wird dadurch erzeugt, dass die Höhe der Finanzierung der Stiftungen und Vereine nach dem bisherigen Verteilungsprogramm wiederum vom Wahlerfolg der ihnen nahestehenden Parteien abhängt (näher dazu unten B.). Auch in den Parallelfällen von staatlichen Leistungen an weltanschaulich aktive Vereinigungen

 

Einen Eingriff in die Grundrechte von Religionsgemeinschaften aus Art. 4 Abs. 1, 2 GG durch Subventionierung eines vor Sekten warnenden Vereins bejahend BVerwG 27.03.1992 – 7 C 21.90 –, BVerwGE 90, 112, 126.

 

und von Wirtschaftssubventionen ist die lediglich haushaltsrechtliche Ausweisung anerkanntermaßen jedenfalls dann nicht mehr ausreichend, wenn durch die Vergabe der Subvention in Grundrechte Dritter eingegriffen wird.

 

Jan Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2010, § 6 Rn. 16;

 

Auch in diesen Fällen bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-gerichts einer formell-materiellen gesetzlichen Grundlage.

 

BVerwG 21. 6.1974 – IV C 17.72 –, BVerwGE 45, 207; OVG Saarlouis 16.02.2011 – 1 B 2/11 – openJur 2011, 13739; Ruthig/Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2011, Rn. 802.

 

Diese besonderen Voraussetzungen sind im Falle der unterschiedlichen Subventionierung nicht nur von politischen Parteien gegeben, die notwendig in einem politischen Wettbewerbsverhältnis zueinander stehen, sondern auch im Falle der unterschiedlichen Subventionierung von deren Neben- und Vorfeldorganisationen.

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1270 f.).

 

Insofern ist die Rechtslage parallel zur Situation bei im Wettbewerb zueinander stehenden Wirtschaftsunternehmen. Hier ist anerkannt, dass ein Unternehmer durch die bessere Subventionierung des Konkurrenten jedenfalls dann in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG betroffen wird, wenn die Subventionierung seine Marktteilnahmechancen wesentlich verschlechtert.

 

BVerwGE 30, 191 ff.; 60, 154 (159); Karl Heinrich Friauf, in: Verhandlungen des 55. Dt. Juristentags, 1984, M 23 ff.; Bleckmann, Subventionsrecht, 1978, S. 84 ff.; Ehlers, Die Handlungsformen bei der Vergabe von Wirtschaftssubventionen, VerwArch. 74 (1983), 112 (121); H. P. Ipsen/Zacher, in: VVDStRL 25 (1967), 257 (303).

 

Auf der Grundlage der „Wesentlichkeits“-Judikatur des Bundesverfassungsgerichts sind damit jedenfalls dann Eingriffe in Freiheitsgrundrechte von Marktteilnehmern ge-geben, wenn der Staat nur einzelne Marktteilnehmer fördert, hierdurch die Marktbe-dingungen ändert und so Konkurrenten des Geförderten direkt oder indirekt benachteiligt.

 

Ruthig/Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2011, Rn. 808; enger: Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2010, § 6 Rn. 16.

 

 

 

 

  1. Freiheits- und Gleichheitssphäre des Bürgers

 

Gleichermaßen mit dem Demokratieprinzip verwoben ist die für die Frage der Wesentlichkeit einer Rechtsmaterie bedeutsame Freiheits- und Gleichheitssphäre des Bürgers, die zudem in den Grundsätzen einer freien und gleichen Wahl nach Art. 4 Absatz 1 SächsVerf. sowie den sonstigen allgemeinen und speziellen Gleichheits- und Freiheitsrechten, namentlich den so genannten Kommunikationsgrundrechten der Verfassung des Freistaates Sachsen zum Ausdruck kommt. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit erkannt, dass politische Freiheit und Gleichheit Grundbedingungen der Demokratie und dementsprechend auch die Kerngehalte der Kommunikationsgrundrechte (für den Freistaat Meinungsäußerungsfreiheit in Art. 20 Abs. 1 SächsVerf., Versamm-lungsfreiheit in Art. 23 SächsVerf. und Vereinigungsfreiheit in Art. 24 Abs. 1 SächsVerf.) vom Demokratieprinzip umfasst sind.

 

BVerfGE 69, 315 (344 ff.).

 

Die Betroffenheit dieser Freiheits- und Gleichheitssphäre durch die Subventionierung der Tätigkeit der parteinahen Stiftungen und Vereine der politischen Parteien offenbart sich vorliegend in zweierlei Hinsicht. Zum einen tangiert die ungleichmäßige Subventionierung die Tätigkeit der parteinahen Stiftungen und Vereine selbst, deren chancengleicher Wettbewerb untereinander aus den dargelegten Gründen durch staatliche Subventionierung gefährdet werden kann. Zum anderen wirkt sie darüber hinaus auch indirekt auf die Freiheits- und Gleichheitssphäre jedes Staatsbürgers ein, indem sie – je nach Umfang der Subventionierung – dessen Möglichkeiten, sich an der politischen Willensbildung aktiv oder passiv zu beteiligen, beeinflusst. Parteinahe Stiftungen bzw. Vereine vermögen durch ein entsprechend breiteres Angebot an Veranstaltungen, sonstigen Aktivitäten und Werbemaßnahmen einen umso größeren Teil der Bevölke-rung anzusprechen, zu informieren und Interesse an der „Bildungsarbeit“ zu wecken, je besser sie finanziell ausgestattet sind.

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1270).

 

Umgekehrt wird eine Bürgerin oder ein Bürger, die oder der sich politisch betätigen oder auch nur informieren möchte, umso eher auf eine parteinahe Stiftung bzw. einen parteinahen Verein aufmerksam, je mehr dieser für seine Tätigkeit, seine Veranstaltungen und Projekte werben und dem Bürger entsprechenden Zugang ermöglichen kann. Aus Sicht des Bürgers verändert sich das Bild der politischen Landschaft und der politischen (Mit-)Wirkungsmöglichkeiten, wenn der Staat durch entsprechende Subventionen hierauf Einfluss nimmt. Auch dies legt das Erfordernis einer Regelung durch formell-materielles Gesetz nahe.

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1270 f.).

 

 

 

  1. Problematik von Überschneidungen mit der Parteienfinanzierung

 

Das Erfordernis, die staatliche Finanzierung der parteinahen Stiftungen und Vereine durch Gesetz zu regeln, lässt sich außerdem mit den insoweit bestehenden Berührungspunkten zur staatlichen Parteienfinanzierung begründen. Was Letztere anbelangt, hat das Bundesverfassungsgericht eine Regelung durch Gesetz als selbstverständlich angesehen.

 

BVerfGE 85, 264 (297) = NJW 1992, NJW 2545 = NVwZ 1993, 158 L; siehe auch Ockermann, ZRP 1992, 323.

 

Es ist nicht ersichtlich, weshalb das in Bezug auf deren nahestehende Stiftungen und Vereine anders sein sollte.

 

Zwar gilt nach der Rechtsprechung Art. 21 GG für die parteinahen Stiftungen und Vereine nicht. Sie genießen nach der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts

 

BVerfGE 5, 5, 85 (392).

 

und des Bundesverwaltungsgerichts

 

BVerwGE 75, 86 (97).

 

nicht das Parteienprivileg des Art. 21 Absatz 2 GG.

 

Es bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung darüber, ob und inwiefern eine indirekte Förderung der „nahestehenden“ Parteien in verfassungsrechtlich zulässiger Weise durch Zuwendungen der hier antragsgegenständlichen Art überhaupt erfolgen darf oder ob hierin bereits eine verkappte Parteienfinanzierung unter Umgehung der hierzu im Parteien-gesetz enthaltenen Vorschriften zu sehen ist. Denn die aufgeworfene Frage verdeutlicht jedenfalls, dass es sich auch hierbei wiederum um einen „wesentlichen“ Aspekt handelt, dessen Behandlung ein formell-materielles Parlamentsgesetz erfordert.

 

 

 

  1. Vereinigungsfreiheit, Art. 24 Abs. 1 SächsVerf. i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz, Art. 18 Abs. 1 SächsVerf.

 

Die Notwendigkeit eines formell-materiellen Parlamentsgesetzes für die Subventio-nierung der parteinahen Stiftungen und Vereine und die damit verknüpfte Einfluss-nahme auf die politische Willensbildung ist schließlich damit zu begründen, dass sie das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nach Art. 24 Abs. 1 SächsVerf. in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 18 Abs. 1 SächsVerf. berührt.

 

Die Vereinigungsfreiheit des Art. 24 Abs. 1 SächsVerf. gewährleistet nicht nur die Bil-dung von Vereinigungen, sondern schützt auch deren Tätigkeit. In diese Tätigkeit greift der Staat mittelbar ein, wenn er miteinander im politischen Wettbewerb stehende Organisationen finanziell unterschiedlich subventioniert. Handelt es sich hierbei wie vorliegend um Mittel von bedeutsamem Umfang, beschränkt das die Wirkungsmög-lichkeiten der Organisation im Vergleich zu ihren Konkurrenten erheblich. Derart weit-reichende Einschränkungen bedürfen der parlamentarischen Legitimation in Form eines formell-materiellen Gesetzes.

 

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 3. 2012 − OVG 6 B 19/11, NVwZ 2012,       1265 (1271 f.).

 

 

 

  1. Ergebnis: Die Förderung verstößt aufgrund des Fehlens eines formell-materiellen Gesetzes als Rechtsgrundlage gegen die Verfassung des Freistaates Sachsen

 

Erforderlich ist daher, dass das Parlament in einem regulären Gesetzgebungsverfahren zu einem gesonderten formellen und zugleich materiellen Gesetz über die im Verfassungssinne „wesentliche“ Angelegenheit berät und ggf. widerstreitende verfassungsrechtliche Positionen im Wege praktischer Konkordanz zu einem Ausgleich bringt. Dies kann das Parlament weder auf die Exekutive überantworten, noch kann das Parlament dies im Wege der insofern verkürzten und nur das Interorganverhältnis regelnden Haushaltsgesetzgebung zuwege bringen.

 

Entsprechend steht die herrschende Lehre vor dem Hintergrund der Wesentlichkeitstheorie auf dem Standpunkt, dass die staatliche Finanzierung parteinaher Stiftungen eine gesetzliche Regelung der dargelegten Rechtsqualität außerhalb des Haushaltsplans erfordert.

 

Ockermann, Die staatliche Finanzierung parteinaher bzw. parteibeeinflußter Organisationen im Licht der Wesentlichkeitstheorie, ZRP 1992, 323 ff.; Hug, Staatliche Alimentierung parteinaher Stiftungen, MIP 2017, 37 ff.; Klaassen, Die Finanzierung parteinaher Stiftungen in den Ländern, 2016, S. 250 ff.; Kretschmer/Merten/Morlok, Wir brauchen ein „Parteienstiftungsgesetz“, ZG 2000, 41 (44 ff.); Merten, Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht, 1999, S. 169 ff.; Geerlings, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen, Berlin 2002, Seite 173 ff., 180 f.; ders,.Die Finanzierung parteinaher Stiftungen im Lichte der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie, ZParl 2003, 768; Morlok/Merten, Parteienrecht, 2018, S. 208 ff.; Meertens/Wolf, Gesellschaftlicher Auftrag und staatliche Finanzierung politischer Stiftungen, ZRP 1996, 440, 443 f.; Sikora, Politische Stiftungen, 1997, S. 187 ff.; Günter/Vesper, Wie weiter mit dem Stiftungsgeld?, ZRP 1994, 289 (290 ff.).

 

Eine direkte Aussage der Verfassungsgerichtsbarkeit hierzu fehlt bisher aufgrund der oben (Teil 1, II.) aufgezeigten defizitären Prüfungsreichweite der bisher durchgeführten verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren.

 

  1. Fehlen eines Verteilungsprogramms in folgerichtiger Umsetzung eines rechtmäßigen und verfassungslegitimen Förderziels

 

Der Staat, letztlich die Gemeinschaft der Steuerzahler, hat nichts zu verschenken. Entsprechend gibt schon das allgemeine Haushaltsrecht vor, dass Zuwendungen an Private nur veranschlagt werden dürfen, wenn der Bund bzw. das Land an der Erfüllung des betreffenden Zwecks durch Stellen außerhalb der Verwaltung ein erhebliches Interesse hat, welches ohne die Zuwendung nicht oder nicht in notwendigem Umfang befriedigt werden kann, vgl. § 14 HGrG, § 23 BHO/LHO.

 

Bungenberg/Motzkus, GewArch Beilage WiVerw Nr. 02/2013, 76 (82).

 

Subventionen müssen somit immer gemeinwohlbezogen sein.

 

Bungenberg/Motzkus, GewArch Beilage WiVerw Nr. 02/2013, 76 (83).

 

Diese konkrete Gemeinwohlbezogenheit ist auch der einzige als sachgerecht anerkannte Maßstab für die Verteilung von Leistungen durch den Staat.

 

 

 

  1. Verfassungsrechtliche Erforderlichkeit eines gleichheitsgerechten (folgerichtigen, systemgerechten) Verteilungsprogramms

 

Der Gleichheitssatz gebietet es dem Zuwendungsgeber nach ständiger Rechtsprechung, ein an einem verfassungslegitimen Förderziel ausgerichtetes gleichheitsgerechtes, also systemgerechtes und folgerichtiges Verteilungsprogramm zu erstellen und begründet zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach diesem einmal aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden. Somit muss zunächst auch der Kreis der Geförderten im Hinblick auf das geförderte Gemeinwohlziel sachgerecht abgegrenzt werden. Diese im vorliegenden Zusammenhang entscheidend werdende Abgrenzung des Kreises der Geförderten ist Teil des verfassungsrechtlichen Gebotes, das der Gleichheitssatz dem Zuwendungsgeber immer auferlegt.

 

BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79, BVerwGE 58, 45 (51). BVerwG, Urteil vom 7. 5.1981 – 2 C 5/79 -, juris, Urteil vom 8. 4. 1997 – 3 C 6/95 – BVerwGE 104, 220 ff. m.w.N., Beschluss vom 22. 2. 1999 – 2 B 42/98 -, juris, Urteil vom 11. 5. 2006 – 5 C 10/05 -, BVerwGE 126, 33 ff..; OVG Saarlouis, Urteil vom 4. 6. 2012 – 3 A 33/12.

 

Dieses wäre auch dann unerläßlich, wenn eine Regelung durch formell-materielles Gesetz entgegen dem unter A. Erkannten für nicht notwendig angesehen würde. Auch wenn das Verteilungsprogramm in einem weniger grundrechtswesentlichen Regelungsbereich lediglich im Haushaltsplan oder in einer Verwaltungsvorschrift geregelt werden könnte, erheischte der Gleichheitssatz diese Wirkkraft und geböte es dem Subventionsgeber ebenfalls, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen.

 

BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – BVerwGE 104, 220 ff. m.w.N, insb. S. 223, juris Rn. 20.

 

In diesem häufigen – vorliegend aber nicht in Betracht kommenden – Fall, dass dieses Verteilungsprogramm nur durch Richtlinien (Verwaltungsvorschriften) fixiert ist, prüft die Verwaltungsrechtsprechung nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Artikel 3 SächsVerf.) dann, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine „Verteilung“ öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und ob bei Anwendung der Richtlinie im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz (Artikel 18 Abs. 1 SächsVerf.) bzw. der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist.

 

BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79, BVerwGE 58, 45 (51).

 

Immer und in allen Fällen ist dabei entscheidend, ob das Ergebnis des Einzelfalles folgerichtig im Einklang mit dem oder aber im Widerspruch zum definierten Förderzweck steht.

 

BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 –  3 C 111/79 – BVerwGE 58, 45 (51), juris Rn. 24.

 

Primärer verfassungsrechtlicher Massstab für die Verteilung von allen staatlichen Fördermitteln ist somit, egal ob der Verteilungsplan durch Gesetz festzustellen ist oder ob eine Verwaltungsvorschrift genügt, der Gleichheitssatz des Art. 18 Abs. 1 SächsVerf.

 

Paehlke-Gärtner, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, 2002, Art. 3 I Rn. 107.

 

Roman Herzog stellte markant fest, daß der Gleichheitsgrundsatz die „Magna Charta des Steuerrechts“ sei. Dasselbe gilt für das Leistungsrecht. Beides sind Fälle der iustitia distributiva, der austeilenden Gerechtigkeit im Sinne der ältesten Gerechtigkeitslehre der Welt (Aristoteles). Die iustitia distributiva beansprucht Geltung, wenn der Staat Lasten zuzuteilen hat, aber auch wenn er „Vorteile zu verteilen“ hat. Das tertium comparationis freilich, das folgerichtig in den Verteilungsschlüssel umzusetzen ist, muss sich jeweils nach der Sachgesetzlichkeit des Rechtsgebietes richten, d.h. hier nicht nach der steuerlichen Leistungsfähigkeit, sondern nach einem verfassungslegitimen Förderzweck. Die Freiheitsgrundrechte demgegenüber spielen, wie oben bereits gezeigt, bei der Gewährung von Leistungen zwar dann eine Rolle, wenn die Leistungen sich nachteilig auf die entsprechende Grundrechtsausübung von überhaupt nicht oder im Verhältnis geringer Begünstigten auswirken können.

 

Paehlke-Gärtner, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, 2002, Art. 3 I Rn. 107.

 

Der Schlüssel für die Verteilung muss sich aber in jedem Fall aus dem Gleichheitssatz und den Sachgesetzlichkeiten des Förderziels ergeben. Art. 18 Abs. 1 SächsVerf. wirkt im Bereich der Leistungsverwaltung als Gebot gleicher Teilhabe,

 

  1. Münch, AöR 85 (1960), 270 (272).

 

jedoch nicht im Sinne von „jedem dasselbe“.

 

  1. H. Friauf, DVBl. 1971, 674 (678); Gubelt, in: v. Munch/Kunig, GG, Bd. 1, 5, 2000, Art. 3 Rn. 72.

 

Es ist vielmehr immer der Zweck der Verteilung einer bestimmten Finanzmasse, aus dem sich das sachgerechte Differenzierungskriterium für die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ergibt.

 

Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, Art. 3 Rn. 72.

 

Inwiefern der Gleichheitssatz dem Gesetzgeber dabei Differenzierungen erlaubt und gebietet, richtet sich nach der Natur des Sachbereichs.

 

BVerfGE 6, 84 (91).

 

Differenzierungen sind zulässig und geboten, sofern sie auf ein zulässiges Förder-   oder Lenkungsziel gestützt werden können. Eine Differenzierung ist immer dann sachgerecht, wenn durch sie das Ziel der Subventionsmaßnahme gefordert wird.

 

Lenzen, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Vergabe von Subventionen durch den Gesetzgeber (Art. 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG), Diss. Köln 1965, S. 99.

 

Das Bundesverfassungsgericht erkannte bereits in seinem Beschluss vom 20. Mai 1959: „Wenn fraglich ist, ob eine gesetzliche Vorschrift den Gleichheitssatz verletzt, muss Klarheit darüber bestehen, welche Aufgabe dem Gesetz gestellt war und welcher rechtlicher Mittel es sich bei ihrer Lösung bedient hat; nur so lässt sich beurteilen, ob die Merkmale erkannt und ,richtig‘, d. h. unter Beachtung der Forderung der Gerechtigkeit bewertet sind.

 

BVerfGE 9,291 (294).

 

Die verfassungsrechtliche Vorgabe der Gleichbehandlung gem. Art. 18 Abs. 1 SächsVerf. fordert mithin die eindeutige Bestimmung des Förderzwecks und – hiervon abhängig – des Empfängerkreises, damit hiervon abweichende Verteilungen – Ungleichbehandlungen – identifiziert werden können und ihre Gründe und Grenzen überprüfbar werden.

 

BGH, DöV 1959, 710; OVG Lüneburg, GewArch. 1970, 283; Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, Art. 3 Rn. 72; Heinze, BB 1971, 262.

 

Das Bundesverfassungsgericht ist von seiner ursprünglichen These, nach der dem Gesetzgeber bei der Gewährung staatlicher Leistungen ein grösserer Spielraum für Differenzierungen zustehen soll, als im Falle des Eingriffs, im Laufe der Zeit mehr und mehr abgekommen.

 

Vgl. BVerfGE 36, 230 (235); 49, 280 (283); 60, 16 (42); 78, 104 (121); Müller, VVDStRL 47 (1989), 47 f.

 

Zwar hat es die These nicht ausdrücklich aufgegeben; es greift jedoch immer seltener auf sie zurück. Katzenstein meint, das Bundesverfassungsgericht habe die These mehr durch Verschweigen als durch ausdrückliche Aussagen zurückgenommen. Sie ist in allgemeiner Form auch kaum begründbar.

 

Katzenstein, SGb 1988, 177 (182); Tzong-li Hsu, Verfassungsrechtliche Schranken der Leistungsgesetzgebung im Sozialstaat, 1986, S. 48 ff. mit Hinweis auf den Eingriffscharakter, den Subventionen für die Konkurrenten haben können.

 

 

 

 

 

 

 

Es kommt vielmehr auf die Sachverhalte im Einzelnen an. Im Einzelfall mag es in der Leistungsverwaltung – dies ist jedoch vielfach umstritten – zusätzliche Gründe der Differenzierung geben.

 

Vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, S. 40; ferner Henke, Das Recht der Wirtschaftssubventionen als öffentliches Vertragsrecht, 1979, S. 108 f., der mit Recht das „Windhundprinzip“ (Verteilung der Mittel nach dem Eingang der Anträge bis zur Erschöpfung der Haushaltsmittel) für kaum geeignet hält; Lübbe-Wolff, Die Grundrechte als Eingriffsabwehrrechte, 1988, S. 237; Rüfner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 Abs. 1 Rn. 108.

 

Eine demgegenüber wiederum wirksam werdende Verengung der Gestaltungsfreiheit kann sich daraus ergeben, dass neben dem Gleichbehandlungsgrundsatz noch andere Grundrechtsbereiche berührt werden, was bei staatlichen Eingriffen häufiger vorkommen mag als bei Leistungen.

 

Paehlke-Gärtner, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 I Rn. 66.

 

Der Unterschied zwischen der Gewährung staatlicher Leistungen und der staatlichen Freiheitsbeschränkung hinsichtlich der Grundrechtsrelevanz liegt aber, allgemeingültig formuliert, lediglich darin, dass die Freiheitsrechte beim Eingriff regelmäßig betroffen sind, bei der Vergünstigung dagegen nur unter bestimmten besonderen Voraussetzungen.

 

Paehlke-Gärtner, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 I Rn. 82 ff., 107.

 

Diese besonderen Voraussetzungen sind jedoch im Falle der unterschiedlichen Subventionierung von politischen Parteien und deren Neben- und Vorfeldorganisationen, auch der parteinahen Stiftungen und Vereine, gegeben. Dies wurde bereits oben A. ausführlich dargelegt.

 

Aber auch der Vergleich zum in der Literatur sehr viel umfänglicher besprochenen Parallelfall der Wirtschaftssubventionen bestätigt dies: Dort ist anerkannt, dass ein Unternehmer durch die bessere Subventionierung des Konkurrenten jedenfalls dann in seinen Grundrechten aus Art. 28 Abs. 1 SächsVerf., Art. 31 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf. betroffen wird, wenn die Subventionierung seine Marktteilnahmechancen wesentlich verschlechtert.

 

BVerwGE 30, 191 ff.; 60, 154 (159); Friauf, in: Verhandlungen des 55. Dt. Juristentags, 1984, M 23 ff.; Bleckmann, Subventionsrecht, 1978, S. 84 ff.; Ehlers, Die Handlungsformen bei der Vergabe von Wirtschaftssubventionen, VerwArch. 74 (1983), 112 (121); H. P. Ipsen/Zacher, in: VVDStRL 25 (1967), 257 (303).

 

Für den Bereich der Wirtschaftssubventionen wird zu Recht darauf hingewiesen, dass etwa auch wirtschaftspolitische Stützungsaktionen im lnteresse der Erhaltung von Arbeitsplätzen keine damit verbundene Bevorteilung im Wettbewerb rechtfertigen, die sich als eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung des Konkurrenten auswirken würde.

 

Zuleeg, Subventionskontrolle durch Konkurrentenklage, 1974, S. 90 f.; H.P. Ipsen, in: HStR IV, 2. Aufl., § 92 Rn. 76.

 

Hans Peter Ipsen bringt diesen weitgehend parallel gelagerten Zusammenhang im Handbuch des Staatsrechts auf die Formel: „Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG umschreiben den grundrechtlichen Schutzbereich im Subven-tionswesen, der über das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG für den Anspruch auf gleiche Subventionsteilhabe und den Schutz des nicht subventionierten Konkurrenten relevant wird.

 

  1. P. Ipsen, in: HStR IV, 2. Aufl., § 92 (Subventionen), Rn. 71.

 

Je mehr die Wettbewerber auf eine Teilhabe an öffentlichen Leistungen zu für alle Beteiligten gleichmäßigen Bedingungen angewiesen sind, um ihre Freiheitsrechte – auch die politischen – verwirklichen zu können, desto enger wird hiernach auch die Bindung des Verteilenden an den Gleichheitssatz.

 

Rüfner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 Abs. 1 Rn. 108.

 

Umso mehr müssen diese Grundsätze gelten in einem Bereich, in dem der staatsfreie Wettbewerb zusätzlich in großer verfassungsrechtlicher Strenge gefordert ist durch das aus dem Demokratieprinzip folgende Gebot der politischen Neutralität des Staates. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus diesem Zusammenwirken von politischer Wettbewerbsfreiheit, Neutralitätsgebot und Gleichbehandlungsgrundsatz ergeben, sind bekanntlich überaus streng; die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Vornahme von Differenzierungen wird hierdurch stark begrenzt.

 

Wie in keinem anderen Rechtsgebiet gebietet es der Gleichheitssatz hier dem Subventionsgeber, ein stets gleichheitsgerechtes – d.h. systemgerechtes bzw. folgerichtiges – Verteilungsprogramm zu erstellen.

 

BVerwGE 104, 220.

 

Bei der Abgrenzung der Gruppe der Begünstigten dürfen auch nicht andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden, wenn es für diese Ungleichbehandlung keinen in angemessenem Verhältnis zu dem Grund der Ungleichbehandlung stehenden Rechtfertigungsgrund gibt.

 

Vgl. BVerfGE 99, 165 (178).

 

 

 

  1. Folgerichtige Umsetzung eines verfassungslegitimen Förderziels in ein Verteilungsprogramm und sachgerechte Umgrenzung des Kreises der potentiell Förderberechtigten nicht gegeben

 

Nochmals: Der Staat hat nichts zu verschenken. Der Gesetzgeber hat somit die Förderzwecke dahingehend zu präzisieren, dass festgestellt werden kann, welche Ergebnisse angestrebt und in welchem Umfang diese Zielsetzungen erreicht werden müssen, um die Förderung in rechtfertigender Weise tragen zu können. Statt konturenloser und unbestimmter Formulierungen sind dabei präzise Zielvorgaben zu wählen.

 

Preußner, Kontrolle und Beherrschbarkeit von Wirtschaftssubventionen, S. 204.

 

Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung werden nach dem Verteilungsprogramm in der „verbindlichen Erläuterung“ im Haushaltsplan (Haushaltsgesetz 2019/2020 vom 14. Dezember 2018, SächsGVBl. S. 766, Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10) an solche Einrichtungen (Stiftungen und Vereine) gezahlt, „die rechtlich und tatsächlich von den ihnen nahestehenden Parteien unabhängig sind und ihre Aufgaben selbstständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit wahrnehmen sowie politische Zielvorstellungen verfolgen, die verfassungskonform sind und einer dauerhaften politischen Grundströmung entsprechen. Dies setzt ein gewisses Maß an zeitlicher und inhaltlicher Präsenz voraus, die zumindest ein mehrjähriges und nachhaltiges verfassungsgemäßes Wirken und Handeln der Stiftung bzw. des Vereins im Freistaat Sachsen erfordert. Zunächst müssen diejenigen Parteien, die der Stiftung bzw. dem Verein nahestehen, in den vorangegangenen zehn Jahren vor Inkrafttreten eines jeweiligen Haushaltsgesetzes mindestens fünf Jahre im Sächsischen Landtag mit einer Fraktion vertreten sein. Darüber hinaus kommt eine Förderung nur in Betracht, wenn die Einrichtung in den letzten drei Jahren vor Inkrafttreten des jeweiligen Haushaltsgesetzes nachweislich regelmäßige Aktivitäten der politischen Bildung im Freistaat Sachsen entfaltet hat. Soweit die der Stiftung oder dem Verein nahestehende Partei im Sächsischen Landtag nicht mehr (mit einer Fraktion) vertreten ist, wird die institutionelle Förderung noch bis zum Außerkrafttreten des Haushaltsgesetzes gewährt, in dessen zeitlichem Anwendungsbereich die Wahlperiode, in der diese Partei nicht mehr im Sächsischen Landtag vertreten ist, endet.

 

Da der Subventionsgeber nach deutscher Verfassungsrechtslage mit der Festlegung der Subventionsziele ein den Grundsatz der Gleichbehandlung beachtendes und folgerichtiges Verteilungsprogramm erstellen muss,

 

BVerwGE 104, 220.

 

darf dieses – was eigentlich selbstverständlich sein sollte – dem Subventionsziel nicht zuwiderlaufen und auch keine gegenläufigen Verhaltensbefehle beinhalten. Folgerichtigkeit in diesem Sinne bedeutet, dass der Gesetzgeber das sachgerechte Prinzip, für das er sich entschieden hat, konsequent umsetzen und die einmal getroffene Wertentscheidung konsequent durchhalten muss. Folgerichtigkeit gewährleistet Gleichheit in der vorgefundenen Ordnung und verlangt logische Konsequenz bei der Einführung des Rechtssatzes in das jeweilige Teilrechtsgebiet und in die Gesamtrechtsordnung.

 

  1. Kirchhof, HStR V, 1992, § 124 Rn. 222 ff.

 

Durch den Gleichbehandlungsgrundsatz ist somit bei der Umsetzung des Förderziels in ein Verteilungsprogramm ein Rahmen vorgegeben in Form des Gebots der Sachgerechtigkeit und Widerspruchsfreiheit von Zielwahl und deren folgerichtiger Umsetzung in das Förderprogramm. Entscheidend ist die systematische und folgerichtige Umsetzung eines einmal für maßgeblich und vorrangig befundenen Förderziels.

 

An diesem Maßstab ist das Verteilungsprogramm inhaltlich zu messen. Dort heißt es im ersten Satz: „Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung werden an solche Einrichtungen (Stiftungen und Vereine) gezahlt, die rechtlich und tatsächlich von den ihnen nahestehenden Parteien unabhängig sind und ihre Aufgaben selbstständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit wahrnehmen.

 

 

 

 

 

Förderziel soll also die politische Bildung in geistiger Offenheit sein. Schon die Festlegung des Kreises der Förderberechtigten richtet sich aber nicht in folgerichtiger Weise danach aus, dass die betreffende Einrichtung diese Aufgabe selbstständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit wahrnimmt. Nein, die förderberechtigte Einrichtung muss zusätzlich rechtlich und tatsächlich von der ihr nahestehenden Partei unabhängig sein. Das heißt: Sie muss einerseits ein Näheverhältnis zu einer traditionellen Parlamentspartei haben, in der Praxis also von einer solchen benannt worden sein. Andererseits muss die Einrichtung aber von der ihr „nahestehenden“ Partei „rechtlich und tatsächlich unabhängig sein“.

 

Somit werden ausschließlich Einrichtungen gefördert, die die im Zusammenhang mit dem Förderziel geforderte Parteiunabhängigkeit und geistige Offenheit der Natur der Sache nach typischerweise sehr viel unvollkommener repräsentieren als viele andere Einrichtungen, die als Träger einer parteiunabhängigen und in geistiger Offenheit durchgeführte politische Bildungsarbeit zumindest ebenso in Betracht zu ziehen wären.

 

Wenn es tatsächlich um politische Bildungsarbeit „in geistiger Offenheit“ geht, ist es nicht folgerichtig, die Förderung des Bildungsträgers von seiner Benennung durch eine schon länger im Parlament vertretene Partei abhängig zu machen und die konkrete Höhe der Förderung noch dazu vom Wahlerfolg der benennenden Partei.

 

Der Gesetzgeber (in Wahrheit eines formell-materiellen Gesetzes, s.o.) müsste erkennen lassen, inwiefern diese merkwürdige, gekünstelt konstruierte „distanzierte Nähe“ zu einer Parlamentspartei diese Organisation zur Erreichung der Zielsetzung „politische Bildung in Offenheit und Parteienferne“ qualifiziert und alle anderen potentiellen Träger von vornherein ausschließt. Das erschließt sich aus dem Inhalt des bestehenden Verteilungsprogramms nicht.

 

Auf der Grundlage paralleler Überlegungen hat das Verwaltungsgericht Hannover in seiner Entscheidung vom 19. März 2014 – 11 A 3631/10 – den Verteilungsplan der Vergabe öffentlicher Mittel an die Jugendorganisationen der traditionellen Parlamentsparteien als gleichheitswidrig erkannt. Es bezieht in die Würdigung des Verteilungsprogramms anhand des Gleichbehandlungsgrundsatzes explizit die hier einschlägigen normativen Forderungen der Chancengleichheit und der Neutralitätspflicht des Staates ein, die hierbei zu einer strikt-formalen Betrachtungsweise zwingen. Da es sich in Sachsen herausgebildet hat, daß die parteinahen Stiftungen und Vereine zum Teil ebenfalls massiv in den politischen Wettbewerb eingreifen, sind die tragenden Entscheidungsgründe auf den hier antragsgegenständlichen Fall übertragbar:

 

„Das Kriterium, Jugendorganisationen von der Förderung nur deshalb auszuschließen, weil sie keine „Mutterpartei“ im Niedersächsischen Landtag haben, ist nicht geeignet, den Förderzweck sicherzustellen.

Auch wenn es zutreffend sein sollte, dass alle Jugendorganisationen der im Landtag vertretenen Parteien die Gewähr dafür bieten, dass die politische Bildungsarbeit auf die Beständigkeit, Substanz, Stetigkeit und Handlungsfähigkeit auf Dauer der jeweiligen Jugendorganisation schließen lässt, folgt daraus nicht, dass alle anderen Jugendorganisationen die politische Bildungsarbeit betreiben, diese Gewähr nicht bieten. Gerade der Kläger zeigt als „außerparlamentarische“ Jugendorganisation, dass er über Jahrzehnte hinweg aktiv und intensiv politische Bildungsarbeit betreibt.

Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz folgt auch aus folgenden Überlegungen:

Nach Nr. 1.2 des Richtlinienentwurfes ist es das Förderziel, „junge Menschen durch Angebote außerhalb der schulischen politischen Jugendbildung und der politischen Erwachsenenbildung für eine aktive, nachhaltige Mitarbeit an gesellschaftspolitischen Entwicklungen und demokratischen Prozessen zu gewinnen. Politische Bildungsangebote sollen dazu betragen, dass junge Menschen zu freien Staatsbürgern heranwachsen und ihre Rechte und Pflichten auf der Grundlage der Verfassung im demokratischen Staat wahrnehmen. Politische Bildungsangebote sollen dazu dienen, junge Menschen staatspolitisch zu interessieren, politisch zu bilden und auf die mitbürgerliche Verantwortung hinzuweisen. Junge Menschen sollen dadurch auch in die aktive, verantwortliche politische Mitarbeit auf allen Ebenen der Gesellschaft einbezogen werden. Jungen Menschen soll mit politischer Bildungsarbeit geholfen werden, demokratische Grundwerte auf der Basis der Verfassung zu erkennen, zu achten und zu erleben.“

Diese Zielsetzung zeigt, dass die Förderung politischer Bildungsmaßnahmen eng mit dem Einfluss auf die politische Willensbildung verknüpft ist. Bei einer solchen Förderung sind dem Staat enge Grenzen gesetzt, die sich aus dem Neutralitätsgebot und der Chancengleichheit ergeben.

Durch die Bindung an die im Parlament vertretenen „Mutterparteien“ beeinflusst das Land den Willensbildungsprozess. Denn die Jugendorganisationen nehmen in ähnlicher Weise wie die jeweiligen “ Mutterparteien“ an der Willensbildung teil. Sie sind Vertretungen der Parteien und deren Ziele bei den Jugendlichen, sie vertreten die spezifischen Jugendinteressen in der Partei und in der Gesellschaft und sind die Nachwuchsorganisation der Parteien. Sie werden gerade im Hinblick auf die parteipolitische Bindung gefördert und nicht als neutrale Träger der Jugendhilfe. Dem Staat ist es bei dieser Ausgangstage außerhalb der engen verfassungsrechtlich zulässigen Grenzen verwehrt, politische Meinungsäußerungen und sonstige (friedliche und den Zielen des Grundgesetzes und der Niedersächsischen Verfassung förderliche) politische Aktivitäten direkt oder indirekt zu honorieren oder zu sanktionieren. Dieses Neutralitätsgebot findet seinen Ausdruck u.a. im allgemein anerkannten Grundsatz der Chancengleichheit (BVerfG, Urteil vom 2. März 1977, Az.: 2 BvE 1/76, BVerfGE 44, 125, 155 f., Rn. 86, 88 bei juris, Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Auflage 2007, Art. 21, Rn. 16 a.E., m.w.N.). Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit ist nur aus besonders zwingenden Gründen gerechtfertigt (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004, Az.: 2 BvR 383/03, BVerfGE 111, 54, 105, Rn. 212 bei juris m.w.N.). Er ist zugleich eine spezielle Ausprägung des Gleichheitssatzes (vgl. Pieroth, a.a.O., Rn. 17) und dient der Sicherung eines fairen und von staatlicher Einflussnahme grundsätzlich unbeeinflussten Wettbewerbs der politischen Willensbildung. Der Staat darf die insoweit vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen (BVerfG, Urteil vom 9. April 1992, Az.: 2 BvE 2/89, BVerfGE 85, 264, 297, Rn. 116 bei juris).

Die Gefahr einer unzulässigen Verzerrung des politischen Wettbewerbs besteht nicht nur dann, wenn der Staat ihn auf der Ebene der Parteien beeinflusst, sondern in ebensolchem Maße auch dann, wenn er auf deren Jugendorganisationen einwirkt. In diesem politischen Wettbewerb sind Subventionen für einen oder mehrere Teilnehmer immer gleichheits- und freiheitsrelevant. Wenn einer – auch nicht parteigebundenen – politischen Jugendorganisation Fördermittel in nicht unwesentlichem Umfang vorenthalten werden, die die Jugendorganisationen anderer politischer Parteien erhalten, beeinflusst der Staat diesen Wettbewerb in erheblichem Maße. Das wird besonders deutlich, wenn das Land – wie im vorliegenden Fall – den Boden der Neutralität verlässt und die politischen Äußerungen und Zielsetzungen einer Jugendorganisation einer (verfassungsrechtlichen) Bewertung unterzieht. Eine Regierung, die über die finanzielle Förderung einerseits von ihr politisch nahestehenden Organisationen sowie andererseits von mit ihr in Konkurrenz stehenden politischen Organisationen entscheidet ist mit Blick auf das staatliche Neutralitätsgebot daher gehalten, die Neutralität zu wahren, um die politische Chancengleichheit der einzelnen Verbände zu wahren (vgl. OVG Berlin-​Brandenburg, Urteil vom 14. März 2012, Az.: 6 B 19.11, juris, Rn. 39).

Das Neutralitätsgebot des Staates gilt nicht nur hinsichtlich politischer Parteien, sondern allgemein. Es rechtfertigt wegen der Beachtung des Demokratieprinzips in Bezug auf die Einflussnahme auf die politische Meinungsbildung Ungleichbehandlungen nur aus besonders zwingenden Gründen (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004, a.a.O.). Dies gilt insbesondere in Fällen, die die Teilhabe an öffentlichen Leistungen betreffen. Sie wurzeln in Art. 3 Abs. 1 und 3 GG (Klein in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 21, Rn. 305; ferner: Morlok in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 2. Auflage, Art. 21, Rn. 76). Dieser Grundsatz der politischen Chancengleichheit gebietet es, dass eine Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen angemessen berücksichtigt. Nur wenn die staatliche Förderung der pluralen Struktur der gesellschaftlichen und politischen Kräfte Rechnung trägt, wird sie dem verfassungsrechtlichen Gebot gerecht, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986, Az.: 2 BvE 5/83, BVerfGE 73, 1, 38, Rn. 132 bei juris). Dieser vom Bundesverfassungsgericht zu den parteinahen Stiftungen formulierte Gedanke lässt sich auf die politischen Jugendorganisationen übertragen. Diese beteiligen sich in herausgehobener Rolle an der politischen Willensbildung. Die Förderung der einen Organisation betrifft mittelbar auch immer den Bereich der anderen. Daher ist eine Verteilungsregelung der Fördermittel nur dann mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar, wenn sie die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb gewährleistet und sicherstellt, dass allen ins Gewicht fallenden, dauerhaften gesellschaftlichen Grundströmungen nach gleichen Kriterien öffentliche Mittel zufließen und politische Jugendorganisationen von machtpolitisch besetzter, die freie Meinungsbildung behindernder Einflussnahme frei bleiben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, ebd., Rn. 41).

Diesen Anforderungen genügt die von dem Beklagten angewendete Verwaltungspraxis nicht. Denn sie bevorzugt durch die finanzielle Unterstützung allein solche politischen Meinungen, die von den im Landtag vertretenen demokratischen Parteien vertreten werden und grenzt alle anderen relevanten politischen Jugendorganisationen aus. Die Richtlinie wird damit ihrer eigenen Zielsetzung nicht gerecht:

Wenn die politischen Bildungsangebote dazu dienen sollen, junge Menschen staatspolitisch zu interessieren, politisch zu bilden und auf die mitbürgerliche Verantwortung hinzuweisen, sind die zu fördernden Bildungsangebote möglichst breit anzulegen. Nur dadurch wird gewährleistet, dass eine parteipolitische Verengung auf die Landtagsparteien unterbleibt.

Wenn es ernst gemeint ist, dass junge Menschen dadurch auch in die aktive, verantwortliche politische Mitarbeit auf allen Ebenen der Gesellschaft einbezogen werden sollen, ist es erforderlich, auch solche Organisationen zu fördern, die auf der nicht parlamentarischen Ebene politische Bildungsarbeit und Jugendarbeit leisten.

Eine politische Bildungsarbeit, die jungen Menschen helfen soll, demokratische Grundwerte auf der Basis der Verfassung zu erkennen, zu achten und zu erleben, verfehlt ihr Ziel, wenn sie darauf basiert, dass ein chancengleicher Wettbewerb unterschiedlicher Meinungen durch staatliche Subventionspraxis unterbleibt. Die Möglichkeiten, sich an der politischen Willensbildung aktiv oder passiv zu beteiligen, werden durch einen Ausschluss von nicht im Landtag vertretenen Auffassungen beeinflusst. Eine Jugendorganisation vermag durch ein entsprechend breiteres Angebot an Veranstaltungen, sonstigen Aktivitäten und Werbemaßnahmen einen umso größeren Teil der (jungen) Bevölkerung anzusprechen, zu informieren und Interesse an der Mitarbeit zu wecken, je besser sie finanziell ausgestattet ist. Umgekehrt wird ein Bürger, der sich politisch betätigen oder auch nur informieren möchte, umso eher auf eine Jugendorganisation aufmerksam, je mehr diese für ihre Tätigkeit, ihre Veranstaltungen und Projekte werben und entsprechenden Zugang ermöglichen kann. Aus Sicht des (jungen) Bürgers verändert sich das Bild der politischen Landschaft und der politischen (Mit-) Wirkungsmöglichkeiten, wenn der Staat durch entsprechende Subventionen hierauf Einfluss nimmt (so OVG Berlin-Brandenburg, aaO, Rn. 43).

Fehlt es danach an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Zuwendungen zur Förderung der politischen Jugendbildung, kann der Kläger mit seinem Begehren auf vorzeitigen Maßnahmebeginn nicht mehr durchdringen. Da die Förderung der übrigen politischen Jugendorganisationen/Jugendverbände zu Unrecht erfolgte, das heißt ohne Rechtsgrundlage, kann der Kläger aus dieser rechtswidrigen Begünstigung auch hieraus nichts zu seinen Gunsten herleiten. Denn Art. 3 Abs. 1 GG begründet keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Verhältnis zu solchen Organisationen, denen rechtswidrig Leistungen zugewandt wurden („Keine Gleichheit im Unrecht“). Der Kläger kann eine Fehlerwiederholung nicht verlangen.“

VG Hannover, Urteil vom 19. März 2014 – 11 A 3631/10 – Rn. 44-57.

 

Es ist schwer vorstellbar, auf Grundlage welchen Förderziels sich ein zu den vorliegend durch die „verbindlichen Erläuterungen“ zu Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 angeordneten Förder-Ergebnissen führendes Verteilungsprogramm folgerichtig und widerspruchsfrei entwicklen ließe.

 

Würden die Geldmittel noch direkt proportional zum Wahlerfolg der im Parlament vertretenen Parteien zugeteilt, so könnte man ggf. auf einen gesetzgeberischen Willen dahingehend schließen, dass die finanzielle Förderung gewissermaßen nach der vorgefundenen Bedeutung politischer Strömungen ausgerichtet sein solle, um keine dem Neutralitätsgebot widersprechende „Verfälschung“ mit zu verursachen. Abgesehen davon, dass auch ein solches Förderprogramm aus einem explizit durch den Gesetzgeber formulierten Förderzweck abzuleiten wäre, könnte aber auch dies nicht das real praktizierte Verteilungsprogramm folgerichtig erklären. Denn es könnte nicht erklärt werden, wieso man (auf Landes- oder Bundesebene) außerparlamentarische politische Strömungen völlig außen vor läßt und ihnen nicht auch eine ihrem Wahlerfolg proportional entsprechende, eben geringere Förderung gewährt. Das heute praktizierte Verteilungsprogramm, das nur die langjährig in Landtag und Bundestag vertretenen Parteien berücksichtigt, kann vor diesem Hintergrund auch nicht unter dem Aspekt einer Typisierung als verfassungsgemäß angesehen werden. Abgesehen davon, dass vorliegend gerade auch eine Typisierung durch den Gesetzgeber selbst vorzunehmen wäre, läßt das Bundesverfassungsgericht eine Ungleichbehandlung aufgrund von Typisierungen nur zu, wenn die Gruppe(n) der Benachteiligten oder Bevorteilten nicht groß und deren Nachteile nicht zu schwerwiegend sind.

 

BVerfGE 82, 126 (152). BVerfGE 44,283 (286 ff.); 63, 119 (128); 71, 39 (50); 79, 87 (100).

 

Ungerechtigkeiten und Härten müssen auch im Falle der Typisierung nur in Grenzen hingenommen werden.

 

BVerfGE 59, 287 (298 f.); 66, 234 (242 ff.).

 

Wird die Zahl der entgegen dem Gleichheitssatz ungünstig Betroffenen zu groß oder die Belastung für sie zu schwer, fehlt es zumindest an der Angemessenheit.

 

BVerfGE 26, 265 (275 f).; 27, 220 (226 ff.); 42, 176 (185); 51, 1 (22 ff.); 65, 325 (354 f.); 71, 146 (157); 75, 108 (162); 79, 87 (100); 84, 348 (361 ff.); dazu auch Wendt, NVwZ 1988, 778 (785); Rüfner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 Abs. 1 Rn. 114.

 

Eine Typisierung müsste nämlich im Hinblick auf ihren Zweck geeignet, erforderlich und angemessen, also um der Verwaltungspraktikabilität Willen verhältnismäßig sein.

 

BVerfGE 71, 146 (157).

 

Im so streng verfassungsrechtlich durchwirkten Bereich der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb ist die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung auf dem Wege einer derart gröblichen „Typisierung“, wie sie hier im Raume stünde, ausgeschlossen.

 

Gerade hier hätte sich der Gesetzgeber eines formell-materiellen Gesetzes auch mit dem wünschbaren Ziel auseinandersetzen müssen, die Wähler im Rahmen der politischen Bildung auch mit den Lösungsansätzen und Konzepten weniger bekannter politischer Bewegungen vertraut zu machen in Kombination mit einer für die politische Wertung hilfreichen Fachbildung wie z.B. in der Nationalökonomie oder in anderen Wirklichkeitswissenschaften.

 

Weiter könnte nicht folgerichtig erklärt werden, weshalb man die „vorgefundene Bedeutung“ sowohl beim Aufkommen neuer Parlamentsparteien als auch beim Ausscheiden alter Parteien aus dem Parlament mit einem jahrelangen zeitlichen Verzug spiegelt. In dieser Ausgestaltung ist das Fördersystem tendenziell gerade auf die Konservierung einer bestehenden politischen Wettbewerbslage angelegt, so daß von staatlicher Neutralität insofern gerade keine Rede sein kann.

 

Dem heute in Sachsen praktizierten Verteilungsprogramm mit hohen Sockelbeträgen und einer weit unterproportionalen Abhängigkeit vom Wahlerfolg könnte die gerade angedachte Sichtweise ohnehin nicht mehr als folgerichtige ratio legis unterlegt werden. Aber auch eine Rückkehr zu einer Mittelzuweisung, die sich wieder stärker am Wahlerfolg orientierte, vergrößerte inhärente Widersprüche im Verteilungsprogramm, indem sie die behauptete Unabhängigkeit und Offenheit der parteinahen Stiftungen und Vereine konterkarierte, weil sie deren Interessen noch deutlicher in Gleichlauf zu jenen ihrer „nahestehenden“ Parteien brächte.

 

Nicht nur die normative Gleichheit, sondern auch der tatsachliche Gleichbehandlungserfolg ist durch Art. 18 Abs. 1 SächsVerf. gefordert. Nur die tatsachliche Zielverwirklichung kann verhindern, dass sich Subventionsmaßnahmen im Hinblick auf die Eingriffe in die Rechtssphäre nicht oder weniger begünstigter Dritter als „unnötiges Opfer“ darstellen, denn der festgelegte Zweck verliert seine Bedeutung als Legitimation staatlicher Intervention, wenn er im Ergebnis nicht realisiert wird.

 

Preußner, Kontrolle und Beherrschbarkeit von Wirtschaftssubventionen, S. 201 f.

Demzufolge müssen bereits von Seiten des Gesetzgebers entsprechende Vorkehrungen getroffen werden, um die Realisierung des Subventionszweckes sicherzustellen.

Preußner, Kontrolle und Beherrschbarkeit von Wirtschaftssubventionen, S. 201 f.

Voraussetzung für die Festlegung eines verfassungsmäßigen und praktikablen Wegs zur Zweckerreichung durch Fördermaßnahmen der Leistungsverwaltung ist somit zuallererst die Setzung eindeutiger, konkreter und vor allem auch operationaler Ziele,

Hansmeyer, FinanzArch. 1971, 103 (122); s. auch Ziffer 4 des Subventionskodexes vom 7. 7. 1982 (Anlage 10 zum 9. Subventionsbericht, BT-Drucks. 10/352.

aus denen hervorgeht, welche Sachprobleme zur Lösung anstehen und wie der angestrebte Zustand aussehen soll.

Bereits die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes gegen missbräuchliche Inanspruchnahme von Subventionen vom 29. 7. 1976 (BGBl. I 1976, 2034, 2037) vorgeschriebene Mitteilung des Zwecks setzt eine solche Festlegung voraus.

Vor diesem Hintergrund ist auch das Ziel der „politischen Bildung in Offenheit“ schon keine hinreichend konkrete Beschreibung des mit der Subventionierung Gewollten. Die geförderten Institutionen erhalten vielmehr – ob vom Haushaltsgesetzgeber bewusst einkalkuliert oder nicht – die verfassungsrechtlich nicht hinzunehmende Handlungsanweisung, dass sie die Fördergelder mehr oder weniger nach Gutdünken verwenden könnten. Vor allem werden die oben dargelegten verfassungsrechtlichen Grenzen gegenüber einem mißbräuchlichen und von vornherein unzulässigen Mitteleinsatz der staatlichen Gelder im Bereich des politischen Wettbewerbs von der gewährenden Staatskanzlei weder deutlich gezogen noch überwacht.

III. Keine wirksamen Vorkehrungen zur tatsächlichen Absicherung des Förderzwecks

Die notwendige Überwachung hat sich auf eine präzise Festlegung des Förderzwecks zu beziehen. Auch deshalb ist diese verfassungsrechtlich unumgänglich. Karl Heinrich Friauf bezeichnet in seinem Referat zum 55. Deutschen Juristentag, M 22, die Konkretisierung des Ziels als Voraussetzung der notwendigen Kontrolle.

Siehe auch Eppe, Subventionen und staatliche Geschenke, 1966, S. 101 ff.; Haverkate, Rechtsfragen des Leistungsstaates, S. 176 ff., 198; Henke, Das subjektive öffentliche Recht, S. 72 f.

Diese Zielsetzung muss als Prüfmaßstab hinsichtlich der Wirkungen und der Erfolgskontrolle von Förderprogrammen herangezogen werden.

So auch Zuleeg, in: Kittner (Hrsg.), Arbeitsmarkt – Ökonomische, soziale und rechtliche Grundlagen, S. 163.

Speziell im besonders engmaschig verfassungsrechtlich vorgeformten Bereich der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb müßte das hier von Verfassungs wegen geforderte formell-materielle Gesetz auch materielle Vorkehrungen gegen Missbrauch enthalten, die der angegriffenen, bereits formal defizitären Regelung des sächsischen Haushalts, ebenfalls fehlen: „Verfassungswidrig ist ein gesetzliches Regelungskonzept, wenn die vorgesehenen Schutzmechanismen in einer Weise lückenhaft oder sonst unzureichend sind, die eine gegen das Grundgesetz verstoßende Beeinträchtigung der Chancengleichheit politischer Parteien fördert, das Vollzugsdefizit also durch die Struktur der Norm determiniert ist (vgl. in anderem Zusammenhang BVerfGE 133, 168 [233 f.] = NJW 2013, Seite 1058 Rn. 118).“

BVerfG, Beschl. v. 15.7.2015 – 2 BvE 4/12 – NVwZ 2015, 1361, juris Rn. 68.

Dass auch diese inhaltlichen Anforderungen durch das Haushaltsgesetz 2019/2020 vom 14. Dezember 2018, SächsGVBl. S. 766, Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 nicht erfüllt sind, ist dem Text der „verbindlichen Erläuterung“ unschwer zu entnehmen. Eine entsprechende Regelung zur Verhinderung von gegen das Förderziel verstoßenden Vollzugsdefiziten ist dort schlicht nicht existent.

Teil 4. Antrag auf Kostenerstattung

Nach § 16 Abs. 4 VerfGHG können den Antragstellerinnen und Antragstellern ihre notwendigen Auslagen erstattet werden.

Dies liegt nahe, wenn – wie hier – die Antragsteller einerseits selbst von den verfassungswidrigen Auswirkungen der angegriffenen Norm betroffen sind, die Interessenlage insofern also einer Verfassungsbeschwerde, die zu obligatorischer Kostenerstattung führt, vergleichbar ist (§ 16 Abs. 3 VerfGHG) und zugleich der Verfassungsstreit zur Klärung einer grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Frage im allgemeinen Interesse von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit beiträgt und somit über den Einzelfall hinausreicht.

BVerfGE 44, 125 (167); E 82, 322 (351); E 96, 66 (67).

Im Übrigen erfordert es die außergewöhnliche Schwierigkeit der antragsgegenständlichen verfassungsrechtlichen Materie, die verfassungsprozessuale Vertretung in die Hände eines habilitierten Staatsrechtslehrers zu legen.

Dresden, den 30. Juli 2020

Prof. Dr. iur. habil. Michael Elicker

Staatsrechtslehrer

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